清代，中国东北的地方行政管理与关内的省制大不相同，东北地区没有采用常见的行省制，而是实施了军府制，即通过设置将军辖区来进行治理。松花江流域以东，直到库页岛的地区，设立了宁古塔将军辖区。为了解决长期以来称呼混乱的问题，乾隆二十二年（1757年），清廷正式将宁古塔将军更名为镇守吉林乌拉等处将军，并简称吉林将军。

民国二年至三年（1913-1914年），北京政府开始大刀阔斧地改革前清遗留下来的地方行政制度。尤其是1913年1月8日发布的《划一现行各省、道、县地方行政官厅组织令》，这一命令标志着民国的地方行政制度正式开始革新。要求各地在民国二年三月之前彻底完成改革。接下来的1914年5月23日，《省官制》《道官制》《县官制》的发布，代表了这一系列改革的总结与升华。总体来说，这次改革有两个主要成就：其一是弃旧，废除了前清的府、州、厅建制；其二是图新，确立了新的省、道、县三级行政体系。清代的地方行政体系中，县、州、厅是最基层的单位，而省则是顶层架构，府、直隶州、直隶厅则是省与县之间的过渡层级。为了简化管理、提高效率，民国政府废除了府和州的中介角色，彻底改变了原有的行政结构。

清代的地方行政建制虽然有其历史背景，但由于层级繁杂，使得行政效率低下。对于省内的某些重要地方，通常会设立府，并且府下辖多个县，而直隶州虽然辖区内有几个县，却拥有特殊的行政权力。在此基础上，清政府还设置了直隶厅，这些地方往往没有直接辖县，但也拥有独立的行政权限。为了增效，民国政府改革中大规模削减了这些中介层级，将原先的府和直隶州名称统一改为县，省级行政长官的职务也作出了调整。新的省制规定，从根本上减少了不必要的行政层级，让治理结构更加简洁。与此同时，民国政府保留了原有的省、县两级建制，中央与地方通过省与县的联系保持了有效的沟通。

清代的道制是地方行政的一大特点。除了一些专责道，如河道、盐法道等，主要负责地方行政督察的巡道制更为常见。每个省至少有二至三道，多的省份甚至有六至七道，这些道的负责人为正四品的道员，管理区域在行政上与后来民国的省级政府派驻行政督察的专员类似。清代的道制将地方分为若干个行政区，每个道通常以治所、方位或自然特征命名。例如，直隶省的天津道与口北道，吉林省的西南路东北路等都属于这一类。这样的行政划分，让清代的地方治理变得极为繁琐复杂，造成了不少行政冗余。

1914年6月，政府发布了《各省所属道区域表》，进一步明确了这些道的辖区。在吉林省，宣统二年（1910年）时，省内划分为东南、东北、西南和西北四个路，各路均由道台负责。这一行政区划模式在民国建立后一直沿用，成为了地方治理的重要组成部分。至此，地方行政的层次、名称以及职责都进行了较大幅度的调整，但由于中国地理和人口的复杂性，急剧缩减行政层级的改革并非一蹴而就。

而这些历史遗留下来的制度和行政结构，也使得当时的地方治理充满了复杂性和层级性。清朝末期的地方行政，虽然在某些方面进行过改革，但依然没有完全摆脱过多的中介和不必要的繁琐。对于民国政府来说，如何在继承清朝传统的基础上进行改进，并且通过新的省、道、县三级行政体系来提升治理效率，成为了一个极具挑战的任务。通过这次改革，民国政府成功地将过于庞大的行政架构进行简化，为后来的地方治理提供了更多的灵活性和应对能力。