荆公的政治实践始于庆历二年地方任职，次年以范仲淹为首的士大夫，开启了北宋第一次政治更革。这次改革的核心议题是整顿“吏治”。范仲淹提出“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令”十项改革主张，代表他“约前代帝王之道，求今朝祖宗之烈”的政治抱负，以实现“法制有立，纲纪再振”的秩序社会。然而新政由改革吏治入手，触犯庞大官僚阶层的利益，导致新政于庆历四年在重重阻力中失败。庆历新政失败的教训，于后来的改革者其鉴未远。然其以“前代帝王之道”以求“今朝祖宗之烈”的以“道”论“治”之模式，则为嗣后改革提供了经验。

另外，整顿“吏治”导致改革的失败，促使安石思考解决弊政的有效手段。嘉祐三年，王安石任掌管财税统计和支调的度支判官，有机会全面了解国家财政状况。在他呈送的《上仁宗皇帝言事疏》中，指出“天下之财力日以困穷，而风俗日以衰坏”，故其变革以“理财”为核心，而非从吏治入手，此必源自其身任度支判官而能清晰了解国情，也不可否认与庆历更革受官僚集团掣肘的教训有关。所以，荆公得君行道的政治实践以“理财”开始，而主导理财的机构，就是变法中设立的制置三司条例司。

一、从三司到制置三司条例司

熙宁二年二月庚子（三日），王安石在神宗的大力支持下，出任参知政事，迅即着手谋划变法事宜。此时距他庆历二年步入政坛，几近三十年。由于长期任官地方，王安石几乎缺少任职中枢的经历，所谓“本远人，未为中朝士大夫所服”，他的变革主张必定倚靠皇帝这一“权源”，以获得变法的掌控权。这实质是王安石以训释经书所得之“道”，获得皇帝据有的“势”的支持，以“道—势”的结合，完成变法之“术”地推行。

因此，在获知由皇帝之“势”赋予的权力后，王安石迅速着手变法事宜，其关键行动即设置三司条例司。关于此机构的性质，历来有几种观点。其一是认为三司条例司是安石变法的财务机关，或曰“经济计划委员会”。

从“理财”的角度切入政治经济变革，是王安石熙宁之政区别范仲淹主导的庆历新政整顿“吏治”的地方。或许，他与神宗都认识到改革“吏治”之举，会在变革中遭遇集团性力量的阻力。因此，设立三司条例司之目的，就首先限定在理财方面。在神宗所发布的诏令中即体现这一点：“命知枢密院事陈升之、参知政事王安石，取索三司应干条例看详，具合行事件闻奏，别为司名曰‘同制置三司条例’。”

另外一种看法则认为制置三司条例司是“变法的总枢纽”。事实上，这两种看法古人早就有揭示。《宋史·职官志》指出：“制置三司条例司掌经画邦计，以变旧法，以通天下之利。”引文“掌经画邦计”之定性，表明其为变法指导机关，“通天下之利”反映变法以理财入手，目的是以收利权，实现摧抑兼并均济贫富。其实，这两个主要观点并不矛盾：前者是从其实质职能来说，后者是从其工作开展的内容来说。

那么，为何要设置这一新机构呢？众所周知，在宋代的政府机构中，理财之权本属三司，而三司归于两府，即中书所辖。作为参知政事，王安石仅为中书之下的副相，其上还有两府的四位宰执秉政，他们分别是首相富弼、次相曾公亮，参知政事唐介和赵。对于这四人，王安石也做过仔细评估，故在出任参知政事前，预估变法必遭极大阻力。

他言与神宗：“天下风俗法度一切颓坏”，其原因是“在廷少善人、君子，庸人则安常习故而无所知”，政治上的“昭然独见”亦恐“为异论所胜”。这里所言“庸人”恐是指安于古训、无所作为的执政者。由此看来，荆公欲进行经济上的变革，同样难以绕开两府、三司以推行其理财政策。那么，设置一个独立于这两个部门的机构以助变法，就成为题中应有之义。

荆公由制置三司条例司设立而获得了理财之权，为变法所需权势的获得奠定了基础。因为从独立于两府切入变革，且借用皇帝敕命推行之。

这实际绕开了反对意见的掣肘，如此一来，实际上完成了权力的移转。有人就指出，通过三司条例司的设置，“权”“势”“位”三者相济，意味着一次权力转移。因为在实际运行中，三司条例司的职权实际远远超出理财的界限，理财也只是荆公之政改中一个部分。故制置三司条例司的设立，绝非仅为理财张目。而是在借助理财机构之设立，完成“势”的借代，以便于“道”的推行。

二、从制置三司条例司的废罢到司农寺的设置

三司条例司的设立，在机构组织上绕开了三司、两府，但对原有行政机构之权造成事实上的入侵，遭到因循祖宗之法的士大夫群体反对。其中，司马光就指出：“夫（制置三司条例司）侵官，乱政也，介甫以为治术而先施之。”这里“为治术”意即“推行治术”，司马光清楚认识到王安石为推行改革的具体治术，而设置绕开上级机关掣肘的制置三司条例司。

他抵斥这一新立机构，在于宋代“朝廷大事，无不出于二府”，议变旧法等本属行政之责，当归于“二府”权辖之内。然三司条例司之设置，举凡与理财变法相关事务，均只需由条例司奏请后，即可以实行之，而原先的决策长官“但事书敕尾而已”，此为司马光所谓“侵官”之义。

譬如，对提举官的监督权力以及人事任免的侵夺，尤不能让此权所属的原来机构所接受，在三司条例司所运转后，派遣官员（相度利害）分路巡查，察访农田、水利、税赋、徭役等利害。此后，又差多名提举诸路之农田水利之事，这类人事任命，在程序上绕过了两府，皆由三司条例司奏请神宗后发布。在行政程序上绕过中书，在某种程度上定然侵夺中书之权，此就在所难免了。另外，新政相对既有制度和祖宗之法，其实亦为一种破坏，这或是司马光所谓的“乱政”。

三司条例司的设置和运行，触犯原有行政机构的权力，引发众多士大夫的反对。《宋史》载：“青苗、保甲、均输、市易、水利之法既立，而天下汹汹，骚动恸哭流涕者，接踵而至。”此汹汹之议，即士人对侵权行为发出的控诉，其要求核心就是罢三司条例司、废新政之策。譬如，陈襄从“均权”的角度，反对“由条例一司独专其事”。苏轼以历来行政程序惯例立说，认为“事若不由中书，则是乱世之法”。

吕公著则认为三司条例司专权而中书不得共论，此“以为不可”。还有反对者认为“安石置条例司专任己能”，破坏士大夫政治“共治”的风气。其他上书言废罢安石新法的主张，因其主张大同小异，故此不赘引。这些诉求归结起来，就是追问三司条例司的权力归属、使用问题，也就是关于“势”的归属和如何使用。

在台谏官及其两府大臣的集中上章后，同时，双方又经过数次废与不废的交涉后，神宗的坚持开始动摇。这种动摇或是基于权力制衡，非对新法推行的怀疑，是就纯粹机构设计层面归属的取舍。

在熙宁三年五月九日，神宗经过对朝臣数次试探以后，再就三司条例司并入中书事宜征询安石意见，安石自然以为此不当遽行。他说：“待修中书条例有端及已置属，则自可并为一。今尚有合与韩绛请间奏事，恐未可。”安石之意为神宗一语道破，神宗反问安石：“岂防曾公亮异议乎？”盖在于，“修中书条例”且“已置属”，表明王安石企图改组中书的运转模式，以此降低行政上原有机构的掣肘。神宗也看出此点，但两府的设置乃立“异论”为分割相权所定祖宗家法，神宗出于维护“权源”地位，指出若压制作为宰执的曾公亮的异论，乃破维护权力的祖宗家法，自然无意更改原有的权力制衡机制。

此时，神宗虽然与王安石处于同一变法阵线，坚信君臣“道”合，然而他处置三司条例司之心已定。

熙宁三年三月十五日，三司条例司废罢而权归中书。两天后，即有奏称新法“宜付司农寺”，且选主官以“兼领农田、差役、水利事”，神宗准此了这个奏请，变法得以在司农寺的主持之下继续推进。这是透过机构职权的扩展，来推进变法的行动。同时，司农寺之主官任命，亦是凸显神宗对变法推行的决心。

三、三司条例司的权力转移与借代本质

熙宁变法是神宗与王安石君臣二人的共识，但君臣相遇却是一个较为漫长的过程。这一过程表现为“道”与“势”的交涉与融汇。在嘉祐三年，王安石呈进《上仁宗皇帝言事书》，透露变易更革的治理主张，提出回归三代、复兴先王“法度”、以“道”致“治”的主张，然而并未获致权源（仁宗）的接受，表明王安石所揭之“道”，缺乏来自“势”的支持。而神宗在即位之初，求变与更革之念已生，他首先寄望于故旧大臣，得到的答复则是“信赏必罚”“即位之初，当布德行”，为治之先当以“安内为先”，如此之类的虚语。

从神宗求变之心来看，此类因循之说与其说是为政者之价值主张，还不如说是因循者老生常谈的空泛陈词。神宗非长于宫人之手，对现实实情多有了解，其奋发之志亦在此他人生的经历中决定。但神宗所有帝王“势、位”，其若不以正当方式推出，就缺乏运行的合法，所谓“朕不能调一天下”，故待王安石所论“道”与之遇合，就表现出君臣之间在“道”这个层面的相知相惜。

更为关键的是，神宗所据之“势”必由知识人所揭之“道”才可得以推行，故而君臣在“势”与“道”上存在达成合作的可能。明末清初的儒者王夫之指出这一点，他说：“神宗有不能畅言之隐，当国大臣无能达其意而善谋之者，于是而王安石乘之以进”，神宗亲政时谓文彦博养兵、备边、丰府库之语，是神宗“志定久矣”而“非安石导之”。神宗皇帝谓文彦博之语，透露其变法与理财的决心。

但皇帝的变易之志与古老大臣“宜务安静”之执政理念大为相悖，君臣志趣尚不能一，何况君臣相知呢？这就为熙宁初神宗与王安石的遇合，留下了契机。君臣之遇合内在地凸显了北宋政治中的一个现实状况，即政治实践活动的推行，需要“势”与“道”的结合，这是赵宋右文激发起士大夫政治热情的结果。

自“道—势”结合的视角审视三司条例司的设置，能够从中挖掘出这一机构内含着的权力运作本质。在中国古代的政治架构里，帝王之“势”欲推而见之政事，若其主张与政府机构有异，其最不易绕过的就是中书机关。

尽管宋代帝王以敕命行比较常见，但若帝王之志与两府官员不一，其势必不能避开两府官员以及其后的士大夫集团之掣肘。前言神宗即位之初问政于故老大臣，君臣双方未能取得“道—势”的共识以推行更革，故神宗欲行其权势与改革的志向，就须绕开中书而行之，在他与王安石形成“道—势”的遇合后，设置三司条例司就成为必然，它的目的就在将帝王之“势”以合乎程序的形式，与“道”结合，从而获得更革变易的正当与合法。

总结

如此看来，三司条例司分割中书之权，只是行政运作中的表现，而这一机构的设立则表明：皇帝的意志在与两府主要官员冲突时，其意志和权力的推行，就需要找到一个绕开两府的代理机构，这个代理机构就是三司条例司，目的则是在“势”与“道”合中，实现对治理之术的推行。