春秋战国是我国文化思潮和政治变革的重要时期。诸子百家齐登场，各种文化空前繁荣，各种学术观点层出不穷，可谓百花齐放、百家争鸣。

许多既有的传统制度、宗法观念被不断颠覆，代之以新的更符合现实需要的思想和制度。郡县制的出现，就是在颠覆了中国古代宗法分封制的基础上实现的。

这种地方行政制度，迅速瓦解了周王朝时期分封制下松散的国家权力，加速了诸侯国封建王朝中央集权制的形成。

春秋战国时期的秦国，由地处岐山之西的边陲之地，借助郡县制的建立而一举强国，迅速发展成为战国七雄，并最终并吞六国，扫灭蛮夷，创立中国历史上第一个封建王朝秦朝，诞生中国第一个封建帝皇秦始皇。

郡县制的出现，对当时乃至以后的社会政治都产生了广泛而深远的影响，而秦国到秦朝始终如一地选择郡县制对全国进行统治，是有其深刻的历史和现实需要的。

一、郡县制的兴起和发展

郡县制从无到有，再到大兴，其发生发展与当时周朝国力由强到弱，礼崩乐坏息息相关。更与秦国在边地的崛起和壮大相生相成。

1萌芽时期:

春秋战国时期，设县最早的国家为楚国，设郡最早的是晋国，其他诸侯国也纷纷设郡、设县，但关东诸国的郡县与封国性质差别不大。

这些国家都没能充分发挥郡县的功能和作用，郡县制是在秦的手里发扬光大的。秦以军功立国，西周末年，周幽王被西戎、犬戎围杀于骊山脚下。

危急时刻，秦襄公率军保护周平王迁都洛阳，周平山为奖励秦襄王，将岐山以西实际上由犬戎占领的土地赐予秦，并封秦襄公为诸侯，秦国始立。公元前750年，秦文公大败犬戎，秦国才实际占有岐地。

秦于公元前688年，打败冀地的犬戎，将其地设为县，次年又打下杜、郑两县之地。其后，历代秦国国君不时有设县之举，但没有形成大规模成建制的设立现象。

秦国郡县制在萌芽期发展较为缓慢，这与秦国立国短、国力尚弱、兼并战争持续时间长有很大的关系。

2完善时期：

直至秦孝公时期，因感于秦国地处偏僻，得不到各国尊重，为扭转这种局面，秦孝公任用商鞅实行变法。

公元前 356 年，商鞅颁布法令，将军队编制形式推行到地方政府管理体制中，将百姓按军队基层士、伍编制进行编组管理，将原来分散的个体小农家庭系统组织起来。

其后，将全国乡邑集合成31个县，每县设定一个县令，由中央任免，使国君直接掌握县，能最大限度调动全国资源，中央集权得到加强。

郡县制在此时的秦国形成第一层的县级组织机构，郡县制的实行，有效消除传统分封制的影响，有利于巩固封建专制政权，大大地推动经济社会的发展。

由于受国土面积狭小限制，此时秦国尚未设郡，郡县制只是初具规模。

3制度化时期：

公元前328年，秦国战胜魏国，夺得魏国部分土地，在其上设置上郡，这是秦国设立最早的郡，从秦惠王时开始，秦国郡县制发展进入制度化时期。

随着秦国国力增强，对外兼并战争不断胜利，在对外开拓的国土上设置县，在夺得其他诸侯国的国土上多设为郡，郡县两级地方行政体制开始逐渐完善起来。

与其相关联的郡县征兵制度、户籍制度也逐渐得到完善，有利于秦国动员更多的军壮士兵并保证其战斗力。

至嬴政执国，吞并六国后，在六国故都分别设置郡，郡县制在全国范围内全面推行，进入制度化、成熟化阶段，使秦国封建专制主义中央集权在更大范围内得以强化。

二、秦推行郡县制的诸多诱因

1以史鉴今，引发秦采用郡县制：

周朝实行宗法为主的分封制，上下联系不紧，制约性不强，使得周王室对诸侯的控制力极为微弱，出现"大臣太重，封君太众，上逼主，下虐民"混乱局面。

及至"礼崩乐坏"，周王政令不出洛阳，分封制弊端凸显。秦立国晚，且长期与犬戎杂居，受周礼仪制影响有限，更崇尚武力，因而郡县制以其军民一体、控制力强受到秦的青睐，成为首选。

2攘外安内，推动秦采用郡县制：

秦建国后一直面临着西戎、犬戎的威胁，同时，在发展壮大过程中，与强大的晋国发生剧烈冲突，外部危机始终笼罩在秦的上空。

而且国内多次出现"君臣乖乱"问题，权臣数次废立国君，使秦统治者认识到君权需要强化。同时，这种战时经济体制与依靠田租生存的新兴地主阶级相适应，为其所喜爱。

内忧外患使得秦大力加强中央集权，长期征战形成的军民一体、以及官员任免随时可控的郡县制，成为秦统治者的不二之选。

3轻礼重法，促成秦采用郡县制：

商鞅变法使秦一改周的王---诸侯关系，而演变为王---郡县关系。在此模式下，秦废井田、开阡陌、制定赋税，推行军功制、官员考核任免制，使得周礼影响愈发淡薄。

而重法合规成为了大家行为的标准，王权进一步加强，效率进一步提升，国家实力越发强大。其后的嬴政、李斯等人均是法家思想的坚定支持和实践者。

使得以法治为治理模式的郡县制，成为秦统治者的上上之选。

4文化一统，需要秦采用郡县制：

秦朝的大部分领土来自于其他六国，其间文字以及风俗习惯等各不相同，秦在全国推行统一的度量衡、文字和货币政策，依托的行政管理载体就是郡县制。

秦在六国故地设立郡县，特别是将六国原政治中心设置为郡，就是要彻底粉碎六国故民复国的精神寄托，秦由中央派遣官员控制这些地方。

在中央的牢牢控制这下，由郡统县，县下设乡、里、亭，以什伍来编练民众，将秦的文化传统灌输给广大民众，使其放弃复国思想，一心向秦。

5保卫边疆，促使秦采用郡县制：

秦朝边疆地区，多为对少数民族征战得来，蛮族聚集，可称化外之地，这些领土新并入大秦疆域，人心不稳，必须采用强有力的组织机构来管理，使秦朝的国家观念深入当地人心。

羸政设桂林、象郡、南海三郡，即是对南部少数民族地区进行有效管理的表现。秦在北部边疆，与匈奴多年征战，攻取河套地区后，设置九原郡。

迁徙罪犯充边，建立军事基地，并推行什伍制等军民一体制度，来对边疆进行配套强化管理，就是应有之义。

三、郡县制奠定千载封建基业

1加强封建专制中央集权制：

秦在扩张吞并过程中，逐步改变郡县互不统属的局面，最终形成的郡县制，是中央---郡---县三级体制，县为基层政权组织单位，郡处在中央和县两级之间，向上对中央负责，向下对所辖县进行管理。

中央对郡守、郡对县令进行政绩考核，有功者奖，有过者罚。通过下对上负责的方式，形成一套紧密的上下级关系，从而加强中央集权。

为加强对郡、县的进一步管理，秦朝还建立一套完善的监察制，中央派郡监或刺史监郡，郡县派督邮或廷掾监县或乡。

刺史、督邮等可随时弹劾有罪赃的守、令或其他官吏。自上而下的层层督课，保证中央政令的快速下达，促进封建君主专制的中央集权的进一步加强。

2 建立完善封建官僚制度：

郡县制的建立，使得地方政府不断扩大，官吏职能不断变化，不但使得官吏爵、职分离，还出现文职武职分离。

有爵位的人不一定当官，当官的也不一定有爵位，这是国家政治统治与社会管理职能出现分工的必然结果。

特别是文职武职分离，这种官僚结构形式的出现有利于臣子间互相制约，避免出现朝臣独揽大权导致君主形同虚设的局面，也有利于大臣充分发挥其特长，确保封建君主专制中央集权国家的正常运转。

四、结语

嬴政建立秦朝后，从上到下重新统合政治结构和制度。在顶层，他以"皇帝"自称，意味着重塑政权权威以及重新界定君主角色，皇帝是最高的立法者，也是最高行政长官、军事统帅、司法裁决者。

在中央部门管理层面，他"立百官之职，不师古。"设立三公九卿制，进一步形成新的官僚体系。

在全国基层组织层面，他一力推行郡县制，以之作为地方组织机构模式，奠定后世封建王朝地方组织模式2000年之基业。

周秦之变是中国历史的重要转折，封建、郡县之变更是至关重要。然而，郡县制并非是商、周之制的断裂，而是商、周传统的变化延长，是春秋战国时代治理效率化竞争的结果。

更确切地说，是"治权"发展的结果。以皇帝制、官僚制为构成要素的郡县制，能够更有力地发挥出加强君主权力、保持国家力量的作用，因而其延续绵长，一直到清末方才结束历史使命。

参考文献：

1司马迁，《史记》，中州古籍出版社，1991；

2林剑鸣，《秦汉史》，上海人民出版社，2002；

文/羽昕