玄宗时期边疆局势的发展，促成了节度使制度的形成和发展。随着募兵制改革的实施，节度使逐渐拥有募兵之权，于是藩镇体制得以确立。玄宗时期的藩镇体制具有延边设置和不具备割据能力两大特点，但其导致唐王朝“内轻外重”军事格局的形成，为藩镇割据提供了制度前提。

李唐帝国的疆域极其广大，幅员达到二万余里，东、南抵海，西达葱岭，北界大漠，国界线极为漫长。而且，唐帝国的周边一般都分布多个强大外族，与唐廷多有战事发生。唐玄宗统治时期，唐王朝的经济和军事达到鼎盛时期，史称“开元盛世”。但是在对外关系上，唐廷却与周边各族全面开战，处于完全“孤立”的地位。据统计，在开元、天宝年间，唐廷与周边外族共进行了次边疆战争，其中与吐蕃有战争次，与突厥共发生次战争，与契丹的战争有次，与奚的战争有次，和南诏的战争次。但是，除了突厥亡于回乾之外，唐廷并没有通过武力永久性地解决与任何一个外族之间的矛盾和冲突，唐帝国完全陷入了战争的“泥潭”之中。

唐王朝立国之初，就拒绝修筑长城。事实上，由于同时面对多个外族的军事威胁，特别是西南方向吐蕃的攻势，依靠长城抵御外族侵扰，并不现实。玄宗之前，唐王朝凭借强大的军力，一直奉行“以攻为守”的战略，到“开元中，天子有吞四夷之志”，这一战略更有加强。但是，唐王朝周边外族大多是游牧或半游牧的民族，都拥有强大骑兵，他们变动不居的突袭常令唐军防不胜防。这就要求唐廷整合地方军事力量，设置某一方面的大“军区”，以应对数个外族的侵扰。而且，由于边境线距离长安路途遥远，如果边镇的军事活动均由唐廷指画，难免鞭长莫及、贻误战机。于是“睿宗景云年间以后，在东北、西北边地划分出军事防区，设置边防重镇，令节度使镇守，可见节度使任职长期化、辖区化、镇所化是势在必行”

“节度使”作为一种“使职”，最早出现于高宗统治时期，但是“自高宗永徽以后，都督带使持节者始谓之节度使，然犹未以命官”气“节度使”一职的正式设置，始于睿宗景云元年（年）唐廷任命薛纳为幽州镇守、经略节度大使；次年，唐廷又以贺践延嗣为凉州都督、河西节度使。但是，此时的所谓“节度使”在辖区、执掌方面并不明确，和以前的都督、大总管并无本质的区别。

节度使制度正式确立于唐玄宗开元年间，这一时期节度使在数量和职权方面均有所发展。截止到天宝元年，唐廷于东北和西北边境地区一共设置了十个节度、经略使，分别为安西节度使、北庭节度使、河西节度使、朔方节度使、河东节度使、范阳节度使、平卢节度使、陳右节度使、剑南节度使以及在岭南地区设置的岭南五府经略使。同时，节度使的权力也不断扩张，兼任采访使，史载：“初，节度与采访各置一人，天宝中始一人兼领之”釆访使作为“道”的监察长官，类似于西汉时期的“刺史”，处于由监察官员向地方长官的过度阶段。不久，节度使皆行采访使之职权，“唐世於诸道置按察使，后改为采访处置使，治於所部之大郡。既又改为观察，其有戎旅之地，即置节度使”这样节度使就间接获得了掌管州县地方事务的权力。在玄宗时期，使职差遣化日益严重，节度使往往还获得其它方面的使职。如开元二十八年，安禄山就有以下头衔，除了持节充平卢节度使外，还兼度支、营田、陆运、扞（押）两蕃、激海、黑水等四府经略、处置、平卢军摄御史大夫、管内采访处置使等，其中“支度使”掌管地方的财政，“营田使”则掌管地方的营田和屯田。可见，幵元、天宝年间，节度使已经逐步掌控了地方的军权、政权、财权，就是所谓的“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋以布列天下”。在节度使制度下，中央权力下移，于是“方镇不得不强，京师不得不弱，故曰措置之势使然者，以此也”。此时，节度使的职权已经基本具备，唐代中后期的节度使制度已经基本形成了。玄宗时期节度使制度的特点。

天宝元年，唐王朝形成了“十节度、经略使”边疆格局。与唐代中期相比，玄宗时期的节度使制度，有以下特点：

节度使只于延边地区设置，执行防御外族入侵的职能。玄宗时期节度使主要为了应对当时的边境战争，是出于边防的要求而设置的，“北庭节度防制突骑施、坚昆……河西节度断隔吐蕃、突厥……朔方节度扞御突厥……河东节度与朔方掎角以御突厥……范阳节度临制奚、契丹……平卢节度镇抚室韦、秣鞮……隗右节度备御吐蕃……剑南节度西抗吐蕃，南抚蛮猿……岭南五府经略缓靖夷、猿”，此时的节度、经略使的辖区只局限于边地，主要掌管边地的军事事务。由于李林甫为阻绝节度使“出将入相”之路，建议玄宗大量任用胡人，因此天宝之后的节度使也大多由能征惯战的胡人担任，如安禄山、安思顺、哥舒翰、高仙芝等皆为外族，这尽管有利于削弱节度使对内地事务的影响，也有利于唐廷对节度使的控制，但也容易使其产生独立倾向。

此时的节度使尚不具备割据的条件。此时的十大节度、经略使己经拥有地方的行政、财政、军权，但是并不具备割据的可能，“节度使既是适应边境军事需要而设，统率军镇、指挥军事活动自然是他们的主要权力。史料显示，开元天宝时期，无论是指挥战争的重大决策，还是设置军镇、备边、募兵等措置，节度使都要上奏朝廷，遵循中央的旨意行事，并没有专擅之权”。节度、经略使拥有一部分财权，但是“凡天下边军，皆有支度之使，以计军资、粮仗之用。每岁所费，皆申度支而会计之，以《长行旨》为准。支度使及军州，每年终，各具破用、见在数，申金部、度支、仓部勘会”没有独立的财权，节度使就也无法实现地方的军事割据。

开元时期募兵制改革的完成，天宝元年“十节度、经略使”边疆格局的形成，几乎是同一个过程。掌控地方众多职权的节度使拥有募兵之权，就将募兵制和节度使制度结合起来，这标志着藩镇体制的形成。藩镇体制对玄宗朝的政治和军事有深远的影响，主要表现在以下几个方面：

首先，藩镇体制破坏了唐王朝传统府兵制下的“内重外轻”军事格局，变成了“外重内轻”。天宝元年，唐王朝的军队总数为人，其中藩镇控制的兵力就达到人，占到总数，占绝对的优势。唐廷虽然建立了“擴骑”，但是兵力有限，也没有得到唐廷应有的重视，于是强兵猛将多集中于边疆，内地兵力空虚。

其次，节度使集军、政、财大权于一身，而且不仅控制一镇，还出现一人兼领数镇的现象，如“因（王）忠嗣以持节充西平郡太守，判武威郡事，充河西、陳右节度使。其月，又权知朔方、河东节度使事。忠嗣佩四将印，控制万里，劲兵重镇，皆归掌握，自国初已来，未之有也”这样节度使就变成独霸数镇的“军阀”。

再次，节度使任期太长，这就为其专擅提供了条件。唐玄宗边疆战争频繁，但是良将难寻，于是一些将领久任不替，史载：“自唐兴以来，边帅皆用忠厚名臣，不久任，不遥领，不兼统，功名着者往往入为宰相。其四夷之将，虽才略如

阿史那社尔、契甚何力犹不专大将之任，皆以大臣为使以制之。及开元中，天子有吞四夷之志，为边将者十馀年不易，始久任矣”，如安禄山出任平卢节度使长达十五年，兼任范阳节度使又十二年，兼河东节度使也达到五年之久。这种情况下，节度使培植党羽的可能性大为增加，地方将士“唯知其将之恩威，而不知有天子”，增加了地方军事割据的可能性。