文章来源：新周报

导读：

1979年春到1985年2月，中国农村进行了一场具有重大意义的改革，将农村基层实行了20多年的人民公社政社合一体制，改革为乡、民族乡、镇人民政府，从而使我国农村基层政权建设跨入一个新的发展阶段。

谁第一个摘下“人民公社”的牌子

中国农村基层政权组织，1958年以前叫乡、民族乡、镇人民政府。1958年，随着人民公社化运动兴起，全国很快建立了政社合一的人民公社体制。人民公社管理委员会既是农村基层政府组织，又是集体经济组织。

党的十一届三中全会后，安徽凤阳小岗村农民率先打破人民公社吃“大锅饭”的经济模式，第一个实行“大包干”的农业生产责任制，此后，“大包干”责任制即在全国各地逐步展开。

农村联产承包责任制的普遍推行，使得农村人民公社体制越来越显示出其严重的弊端。由于公社体制严重地束缚了生产力，越来越不适应商品生产的发展，从1979年前后，一些县社开始进行人民公社体制改革的试点，并取得经验。

人民公社体制改革试点是分两步进行的，先是进行“政社分开”，随后进行“撤社建乡”。从1979年9月开始，四川省的广汉、邛崃、新都等县，吉林省的榆树、怀德、农安等县，甘肃省的古浪、文县，河北省的栾城县，以及浙江、广东、辽宁、安徽省的若干公社，都进行了人民公社制度的改革试点。

比较早进行人民公社体制改革试点的，是四川省广汉县的向阳人民公社。1979年9月，广汉县选择向阳人民公社进行政社分开的试点。他们把人民公社的干部分为行政、农副业、企业三个班子。行政班子由6人组成，负责抓全社的日常行政事务，以及民政、青年、妇女、民兵、治保、调解、文教、卫生等工作；农副业班子由分管生产、水利、会计等工作的6名干部和4名分管技术工作的人员组成；企业班子由4人组成，负责抓全社的社队企业工作。

1980年3月，广汉县委请示四川省委，提出要摘下人民公社的牌子，建立乡人民政府，大队改为村。得到四川省委主要领导的支持并指示：“先在一个公社搞，如果不成功，改过来就行了，一个公社影响也不大。”

随后，广汉县委正式作出决定，在向阳人民公社进行撤社建乡的试点，撤销向阳公社党委，建立向阳乡党委，撤销向阳人民公社，建立向阳乡人民政府。

民政部派出了两个调研组

由于这项重大改革涉及到1975年《中华人民共和国宪法》上关于“农村人民公社是政社合一的组织”的规定，引起了全国人大常委会的重视。时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真当时正在研究修改宪法，他也负责中央政法口的工作。1981年7月，他向程子华（时任民政部长）指示，立即组织工作组，调研一些地方进行的人民公社体制改革情况。

根据彭真的指示，8月初，民政部派出两个工作组，对农村基层政权组织的设置问题进行调研，一组由副部长李金德带队到辽宁大连调查，一组由崔乃夫带队到河北张家口地区调查。

李金德在大连金县调查了基层政权组织的沿革情况，他在给程子华和彭真的汇报中指出：关于农村基层政权如何设立的问题，大连市有两种意见：

一种意见是，以现有人民公社为基础，政社分开，建立乡人民政府，主管基层政府工作。关于经济问题，可另设适当组织管理，把大队改为行政村，乡政府领导行政村。第二种意见是，把现有两三个大队合并为一个乡，设乡人民政府。为加强对乡政府工作的领导，可设立区公所，作为县政府派出机关，指导乡政府的工作。

李金德的意见是：将人民公社改为乡，作为农村基层政权组织。乡政府的管理范围不宜过大，一般不超过三四千户，一万二千人，交通方便的地方，管辖人口可适当多一些。乡政府下设行政村，管辖范围以生产大队为基础加以调整，行政村设村民委员会，管理全村公共事务。县人民政府可根据需要，设立若干区公所，作为县政府派出机关。

崔乃夫在河北张家口涿鹿县进行调查。当地干部群众对基层政权的设置有三种意见：一种是把乡设得大一些，基本恢复到1953年的状态，即全县设立七八个区，七十几个乡；第二种意见是乡设得小一些，两至四个大队成立一个乡政府，平均一个乡五六百户；第三种意见是以行政村为单位建立基层政权，叫村或乡政府，一个生产大队就是一个村政府（个别的也可以合并），全县约设立400个乡（村）政府，相应设立二十几个区公所。

两个工作组回京后，将调研情况向程子华、彭真做了汇报。

建乡过程中的建镇工作

就在全国部分地方进行人民公社体制改革、建立乡政府试点的关键时刻，1982年4月22日，五届全国人大常委会第二十三次会议在北京召开。会议审议通过《中华人民共和国宪法》修订草案，并向全国公布征求意见。

草案对农村基层政权组织做了新规定，即“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。同时规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他各种形式的合作社经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这个规定是对正在进行人民公社体制改革、建立乡政权的地方改革工作的充分肯定。

草案公布后，全国进行建乡试点的省级单位在北京、河北、吉林、山东、江苏、安徽、福建、四川、甘肃九个省市的基础上又增加了山西、辽宁、贵州、新疆四省区。原来试点的北京等九个省市也在本行政区域内扩大了试点范围。

1983年10月12日，是农村基层政权改革值得铭记的日子。这天，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。这个文件的发出，标志着人民公社政社分开、建立乡政府试点工作全部结束，全国政社分开、建立乡政府的改革进入全面开展阶段。

与此同时，党的十一届三中全会后，农村形势发生很大变化，特别是实行改革开放、对内搞活的政策后，大批农民自理口粮到集镇落户、务工、经商、办服务业，使集镇的人口结构发生新的变化。为改变城乡布局，缩小城乡差别，各地都在研究探讨小城镇建设问题，纷纷要求将经济、文化发展较好的公社所在地改为镇。为此，1984年11月22日，国务院批准下发了民政部关于调整建镇标准的报告的通知。

由于有了新的建镇标准，全国各省、自治区、直辖市按照规定，在全国县级地方国家机关所在地和条件具备的人民公社所在地新建了镇政府。据1985年2月底的统计，建乡前全国共有建制镇2778个，建乡后全国新建镇政府为4646个。

由于国务院的通知是1984年11月发布的，因此，全国建乡工作结束之后，各省、自治区、直辖市都按照建镇新标准进行了撤乡建镇工作，因此，乡的数量相应减少，镇的数量相应增加。到1985年底，全国建制镇已达9140个。