【编者的话】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪之间”系列研讨正式启动。

5月17日，历史学者萧冬连、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中、北京师范大学经济与资源管理研究院经济学副教授范世涛与中国经济体制改革研究会科研部主任南储鑫四位学者，来到了澎湃新闻北京办公室，“从历史视角看中国经济转型”，畅谈“城市的复兴：作为经济体制改革原型之一的上海”“区域战略演变中的上海”“试点与引领：全面深化改革的上海探索”。

出发去北京之前，我们还邀请了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社科院、复旦大学的同志，详细讨论了“京沪之间”研讨的形式、节奏和议题。

我们计划，2024年下半年，每月在京沪之间展开一场下午茶，围绕人口、金融、财政、科技、数据和土地等重大议题，解析中央政策，探讨上海思路。

以下为范世涛演讲精要。

北京师范大学经济与资源管理研究院经济学副教授范世涛认为，上海是中国城市复兴的原型城市。其生活方式和文化传统有它难以替代的优势，可以在市场化、法治化和国际化为导向的改革开放中发挥更大更重的作用。澎湃新闻记者 权义 图

改造、振兴上海不仅是上海市的大事，也是关系我国四个现代化建设的大事，国家应该给予上海必要的支持，各地区和各有关部门也要积极给予支援和帮助。今后考核上海的经济工作，要把上海对全国四个现代化建设的贡献作为评定上海工作的主要标准，因此应把“国民生产总值”作为首要指标。上海市要切实贯彻执行党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定，积极进行城市经济体制的全面改革，努力为我国的四个现代化建设作出新的贡献。

一九八五年二月八日，国务院正式通知批转《关于上海经济发展战略的汇报提纲》

谢谢澎湃新闻邀请，能够有机会和各位专家一起聊聊上海。

我主要想讲两个概念，一个是生产性城市，另一个是经济中心。这两组概念塑造了上海在新中国的两次大转型。

第一个大转型是，新中国成立之后，上海，一个半殖民地半封建的消费性城市，怎么办？怎么改造，让上海变得更好？变成社会主义生产性城市，也就是工业城市。到了1960年代后期，无产阶级或者工人阶级的地位空前提高，上海从“魔都”，或者远东金融贸易中心，变成了生产性中心。计划经济时期，上海品牌代表质量。我在（老家河北）村子里就听人说，我这个是地道的上海货。“上海货”表示品质。

我想重点讨论的是第二个转型，也是上海当前的核心议题，和上海密切联系在一起，就是城市的复兴。

城市作为一个概念，是和以行政指令相对的概念引入的。上海发挥了思想原型的作用，而且在整个1980年代，已经是扩散到无所不在，出现了大量的城市试点。

从上海调查到作为经济中心的城市网络

1980年，国务院财政经济委员会的上海调查，提出来的一个政策思想就是，怎么突破行政指令为中心的计划经济体制，建立以经济作为中心的城市网络，一个统一的全国市场体系。针对上海的发展问题，国务院发展研究中心、国家计委和上海市政府共同制定了振兴改造上海的战略文件——《上海经济体制改革情况和有待研究的几个问题》。

调查组指出，几个原则性的问题需要认真研究：第一，体制改革，从分配入手好还是从流通入手好？第二，上交利润制度能否改为征收累进所得税？第三，扩大企业自主权不能仅仅限制利润分成，还必须扩大产销计划、劳动工资。第四，可否在全国建立若干个经济中心？第五，要加强对市场调节的指导，避免生产建设出现新的盲目性。

谈论上海的两个大转型，就一定要提到经济学家薛暮桥。薛暮桥出生地无锡在民国时期的绰号是“小上海”。薛暮桥年轻时是沪杭铁路上的火车站长，经常跑上海总部。1920年代军阀混战，铁路要运兵，又不给钱，有时被军官用枪敲着脑壳加班：“站长，你的脑壳还要不要？”于是他投身革命，又在陈翰笙先生指导下成为上海左翼经济学家的代表人物。1949年政务院财政经济委员会（简称“中财委”）成立，薛暮桥是委员兼秘书长、私营企业局局长，上海是全国私营企业最集中的城市。所以薛暮桥生于“小上海”，又成为老上海，接着参与领导上海的第一次大转型。

1978年，薛暮桥作为国家计委的顾问，兼经济研究所负责人回到家乡无锡调查。当时国家计委要求社队工业要纳入国家计划，也就是社队工业人财物产供销要纳入到计委的指令性计划盘子里面来。他一回到无锡马上就发现了问题。无锡社队工业的市场、材料都和上海有关，现在要转个弯，从南京的江苏省计划盘子里要到材料、渠道，才能够发展下去，这样社队工业是受不了的。薛暮桥意识到，通过强制性的行政计划指令扭曲商业或者是经济的横向活动，这样是行不通的。他当时就给国家计委、江苏省和无锡出了个主意，既有的销售和物资供应渠道都不变，但是把既有的生产和销售计划报到省里边，就算纳入计划。

中共十一届三中全会决定改革经济管理体制之后，1979年3月国务院财政经济委员会成立，这是一个研究制定财经方针政策和决定财经工作中的大事的决策机关，有4个调查组（编者注：第一组，张劲夫、房维中、薛暮桥、廖季立负责，张劲夫调安徽后由薛暮桥实际负责，承担经济体制改革问题研究; 第二组，马洪、孙友余负责，承担经济结构问题研究; 第三组，汪道涵负责，承担关于引进技术、设备和资金同改造现有企业相结合的问题研究; 第四组，于光远负责，承担经济理论方法研究）。

4个调查组在世界范围内和全国范围内进行了大规模经济调查，既包括理论概念，也包括各个国家的经济运行体制和企业的管理。与城市的兴起关系最密切的是薛暮桥。他和马洪率领中国工商行政管理代表团访问了美国，学习怎么样管理经济。出访路线是先到东京，又去巴黎，在美国东、中、西部都做了实地访问，返程好像经过了香港。薛暮桥看到了西方的城市样子，给女儿写的家书说，他看到汽车在头上走，也就是立交桥；看到城市里有超市，里面没有几个人，而过去我们的社会主义商店有很多售货员，与顾客中间隔着一个很大的柜台，售货员对顾客的态度非常糟糕。访问团回国之后，体制组的负责人张劲夫调任安徽，担任第一书记。体制组的实际负责人，变成了薛暮桥。

薛暮桥回国之后，带领国务院财经委员会体制组到上海调查，看中国最大的城市怎么改革。他在上海本地做报告，回到北京又报告，都高度评价上海一年来在经济体制改革中取得的成就，认为上海起步早，办法多，走在全国的前面，代表了经济体制改革前进的方向。在调查研究中，薛暮桥对四个方面最感兴趣：开辟多种流通渠道，充分发挥市场调节作用；冲破不同所有制的界线，实行联营、合营；冲破行政区域界线，开展“补偿贸易”、合资经营等技术经济协作；以工业局为单位进行行业性财政体制改革试点，并采用新的经济措施较妥善地解决企业间苦乐不均的矛盾。

薛暮桥作为体制组的实际负责人，以上海调查形成的意见提交给全国长期计划座谈会和新成立的中央财经领导小组。他说从经济体制改革需要研究的一个基本问题，就是按照行政办法管理经济，削弱了城市与其他地区的经济联系，可以考虑以城市为主体，建立起若干个经济中心，把周围相连的中小城市和广大农村根据经济需要联系起来，把现在的方格式的半封闭经济，改革成为由经济中心相互连接的网络结构的灵活的经济有机体。

他认为，要想出一条新路子来，按照社会化大生产客观经济规律的办法，改组经济结构和经济体制。他说许多同志提出恢复历史上形成的经济中心，上海是东南地区的经济中心，联系全国；天津是华北的经济中心，联系到西北和东北；广州是华南的经济中心；重庆是西南的经济中心，还有汉口、西安，等等。这些经济中心可以相互交错。经济中心主要是贸易中心，也可以组织生产。薛暮桥的报告是中央财经领导小组第一次会议的文件。

但是，没有总体设计，单独解决问题，整个体制没有改，也改不动，怎么办？薛暮桥向中央财经领导小组汇报时，说体制改革要有整体设计，协调各部门的改革计划，在共同研究中改，也就是说，从试点、零零星星的各部门做，要在试点的基础上共同研究中改、大改方案。他建议成立一个体制改革委员会，以现在的办公室为核心，充实扩大吸收有关部门派人参加。最后决定是，体制改革由中央财经领导小组抓起来，体改小组原来的4个组中的3个组都不要了，只留下体制小组，而体制小组是扩大成为中央财经领导小组的体制改革办公室，这就是国务院体改办。关于经济中心，中央财经领导小组决定可以试验，搞几个点。就这样，中央财经领导小组正式召开的第一次讨论经济体制改革的会议上，薛暮桥不仅仅以国务院财经委体制组名义，把上海调查形成的“经济中心”思想正式提出来，还产生了推进机制。一个是机构上，第一步先设立国务院体制改革办公室，第二步成立国家体改委；另一个可以开展城市试点。

薛暮桥在上海调查后形成的以经济中心代替行政协调的改革思路被中央接受后，在一系列中央文件中正式确立下来。如1981年《政府工作报告》提出，以大中城市为依托，形成各类经济中心组织合理的经济网络。再比如，中共十二届三中全会特别强调，加快以城市为重点的经济体制改革步伐。这样改革设想变成中央政策

以经济中心概念为基础的城市复兴实践，主要沿着三个方向展开。

首先是城乡管理体制，或市管县的问题。原来地区是专门负责农村事务的一个行政层级。1982年开始改革地区体制，实行市管县体制改革的试点。过去农村是农村，城市是城市，合作社不可以进城，商业不能够下乡，而讲经济中心的概念，通过市管县体制，农村和城市之间的蔬菜粮食水果等产品和劳动力交流密切，通过市管县改革，城乡关系比过去要密切多了。市管县试点范围不断扩大，地级行政权能弱化或撤销，减少了城乡之间沟通交流障碍。到1990年代大部分城市都采用了市管县的体制。

其次是城市改革试点。城市作为经济中心的理念旨在替代原来的行政指令系统。这是一种经济改革思想。而经济改革推进和整体协调工作的对应部门原来是国务院体改办，后来是国家经济体制改革委员会。所以体改办和体改委成立后就搞城市综合改革试点。最早试点的是两个中等城市湖北沙市和江苏常州。这两个试点其实都不是本地自己决定试点方案，而是薛暮桥领导的国务院经济研究中心和实际负责的国务院体改办派出人员协助，共同把经济中心的思想贯彻到试点城市综合改革方案中。沙市和常州是中等城市，而城市协调里稍大一点的企业碰到的压力往往来头很大，背后都有中央对应部门。在这个方面沙市和常州提供的经验就不足以指导大城市。这个时候中央选择重庆试点。为什么选择重庆？薛暮桥1980年的上海调查报告里就提出来过，重庆可以作为西南的经济中心。而且重庆三线企业密集，直属中央部委的军工企业很多，纵向的指令性计划影响非常大，选这样的城市才能为全国城市大中型城市改革提供丰富经验。重庆市试点方案同样也不是重庆市自己搞的，是由国务院或者中央财经领导小组统一安排，派出来的力量来做的。四川省并不能够协调这件事情。

1984年召开城市试点工作座谈会，试点步伐明显加快，城市综合改革试点推到了武汉、沈阳、南京、大连这些比较大的城市。1984年10月，国务院同意国家计划委员会、国家经济体制改革委员会《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》。1987年，试点实际上已经扩大到了72个城市，基本覆盖了除了京、津、沪三个直辖市之外的主要城市。

上海在全国的地位的确立

城市复兴第三个改革方向是上海经济区规划。

在中等城市、大城市之上，还有三个直辖市。这是城市理念复兴真正的重头戏。薛暮桥提出城市作为经济中心的改革思路，代替纵向的行政指令协调经济是以上海为原型的。怎样做呢？除了市管县、中等城市和大城市试点，1981年，国务院还提出来一个口号，要全国学上海，各行各业学上海，但到了1982年就不行了。为什么？党的十二大公布社会主义现代化分两步走，2000年要实现人均收入、生产总值翻两番。全国人民都欢欣鼓舞。省市自治区和中央部门纷纷开展大讨论：“全国翻两番，我们怎么办？”可是上海的经济增长率是全国倒数第一。这和前一次转型形成的经济结构有关。以生产资料部门作为强项的老工业基地怎么办？中国要进行调整和改革，恰好是压缩生产资料部门或重工业，农业和轻工业被置于更高地位。在这种条件下，国家计划投资不允许生产资料部门，尤其是钢铁石油这些行业，像以前那样高速增长。而且压缩投资出现重工业部门产品的积压和过剩，这是上海在1981、1982年增速低的原因。

全国翻两番，上海怎么办？上海的压力就非常大。上海把到2000年的远景规划给薛暮桥看了。薛老马上提交给中央财经领导小组，指出来局限在上海本地做规划不行，只有中央或国家层面才能解决恢复和建立经济中心的问题。这样，1982年12月22日，国务院发出《关于成立上海经济区规划办公室和山西能源基地规划办公室的通知》。其中上海经济区规划办公室的核心思想就是，上海不能仅仅局限于上海本地资源做规划，而是要放到全国的高度，至少要把长三角纳入进来。所以国务院成立一个办公室，突破上海局限于行政区划限制下的本地发展思想。

在经过认真研究后，中央财经领导小组1984年专门听取了汪道涵、陈国栋的汇报。8月国务院委托国务委员宋平组织调研组到上海，帮助研究拟订上海经济发展战略。薛暮桥在调查组召开的上海经济发展战略战役研讨会上致辞，说35年来上海的发展战略是否完全正确？他提的问题很尖锐。1952年薛暮桥以中国国际贸易促进会编的《三年来中国经济的伟大胜利》里说，我们已经把上海从半殖民地半封建的消费性城市，变成了新民主主义的生产性城市。在32年后，他上来就问：这样做对不对？他反思了过去，说上海无论在国际还是国内的地位都大大降落了。而民国时期的中等城市香港，已经变成远东主要的金融中心、贸易中心。他说，上海的战略应该是对外开放、对内开放，面向世界市场，面向国内各地，并为此进行规模宏大的建设。具体来说，要外扩内联，要在亚太地区有较高地位，地区之间要相互支援，要做好发展战略规划，要协调过去条条体制造成的矛盾，组织协调监督企业完成任务，遵守国家法令、政策法令，特别要发展第三产业，为吸收外资创造条件。这实际上是1980年上海调查提出发展经济中心来改革经济体制的报告后，沿着同样的思路专门针对上海发展战略的意见。

调查组关于上海经济发展战略的汇报提纲是薛暮桥在国务院经济研究中心的同事执笔起草的。1985年2月8日，国务院正式通知批转《关于上海经济发展战略的汇报提纲》。代拟国务院对提纲批语的是薛暮桥的部下徐雪寒和吴敬琏。批语说，上海在我国经济建设中占有举足轻重的地位。它是我国最重要的工业基地之一，也是全国最大的港口、贸易中心、科技中心和重要的金融中心、信息中心。解放以来，上海在许多方面为促进全国经济的发展作出了很大的贡献。在新的历史条件下，上海的发展要走改造、振兴的新路子，充分发挥中心城市多功能的作用，使上海成为全国四个现代化建设的开路先锋。上海市要充分利用对内对外开放的有利条件，发挥优势，引进和采用先进技术，改造传统工业，开拓新兴工业，发展第三产业，逐步改善基础设施和投资环境，要在一九九○年以前尽快转上良性循环，力争到本世纪末把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市。所以，上海作为直辖市和特大型城市的代表，在1985年由中央确立了其地位和发展方向。

上海要更法治化，更国际化，更加开放

现在温习这段从国务院财经委上海调查到上海发展战略地位确立的历史，有其学术和历史意义。上海过去很少被视为改革先锋。每次讲到改革的时候，总是会提到深圳或经济特区，“要杀出一条血路”。这并没有错。但是，上海确实对城市的复兴，扮演了原型和改革思考基点的作用。揭示这一点有助于提高上海进一步深化改革开放的自觉性。不仅如此，上海两次大转型，不仅仅对理解上海，对理解整个1980年代，乃至理解中国经济体制改革的思想渊源、脉络，也是有帮助的。

除了历史意义，对当前来说，在认识行政和经济，或者是和市场之间的关系的时候，上海的定位其实和当年的定位有相似性。也就是说，上海这座城市，作为经济中心，要如何突破以既有的行政指令为中心这样一个体制？以行政指令来协调城市事务，首先受到行政区划和行政层级的限制；而且城市发展面临人事或者政府周期等因素带来的政策不稳定性，怎么约束和限制这种行政不确定性带来的发展不确定性？我觉得中央已经给出来方向，就是法治化和国际化。1984年薛暮桥已经说，上海的定位要放眼亚太地区，要站到亚太地区较高的位置。这就不是上海本地的行政区划和行政层级所能达到的。必须放宽眼界，放在世界的高度来理解上海发展。去年我去上海参加一场婚礼，旁边两位朋友都是香港人。我问跟香港相比，在上海生活感觉怎样？他们回答说上海很好，比香港感觉还舒服、还方便。我觉得很惊讶，说香港也很舒服、很方便啊？他们说，那不一样。从他们的感受说，上海已经对香港人有吸引力。这是一个巨大的进步。可是也要看到上海变成全球性城市还有很长一段路要走。我有一次从上海回到北京感到很振奋，告诉我的老师，说感觉现在上海已经跟国际大都市没有多大差别了。我的这位老师是经济学家，他笑着说：“那还差得远。比如说，人民币是可以自由兑换的吗？”我想上海的生活方式和文化传统有它难以替代的优势，在新一轮的改革中上海应该在国际化方面有更大、更重的角色，可以在国际化改革方面起到先锋和中枢的作用。

市场和行政之间，过去有一点紧张的关系或者是替换的关系。现在中央更加强调法治化。法治当然不仅仅是经济主体问题，也特别牵涉政府的行为在法律规则之下，这就要在政府职能转变和法治环境的改善。

上海的发展规划，不管是高质量发展，还是全面改革开放，恐怕都要考虑不仅仅是如何服从上级指令，而且要“先行先试”。首先在长三角，其次是全国，上海要有主动担当意识。上海就是“龙头”，不能够把江苏、安徽或者是浙江的事情，当成跟自己没关系的事情。思维模式，要更加开放，既对内开放，又对外开放。