晚清时期，国家积贫积弱，内忧外患，加之巨额的战争赔款，国库往往入不敷出。为了维持朝廷的运转，清政府主要想出两大对策：一是增税，二是借款。

增税很好理解，利用统治阶级的淫威，向全国农民、商人，以及各行各业的百姓增加税收，提高财政收入。

可是，当时的中国是个小农经济为主的农民大国，百姓的日子本就过得很拮据，可供搜刮的财物非常有限，虽然人口众多，但还是不足以弥补庞大的国库支出。无奈之下，清政府只好想到借款。

向谁借款？主要是向列强借。以《马关条约》借款为例：当时，日本狮子大开口向清朝索赔2亿两白银，可当时清政府全年财政收入也不到1亿两，即使皇室不吃不喝，也不给全国官员发俸禄，也无法凑齐赔款。这时候，清政府便只能向列强借款。

据史料记载，1895年7月，清政府与俄、法十家银行组成的财团签订借款合同，共计借款4亿法郎，折合白银9896.8万两。这笔借款已经超过当时清政府全年财政收入，这也就意味着，清政府短期内根本无法偿还。

但很有意思的是，列强明知如此，依然很愿意借钱给清政府。更让人费解的是，当1896年清政府向日本第二次支付赔款时，英国和德国居然迫不及待地跳出来，主动要求清政府向其借款，那意思是：你们借俄国人和法国人的钱，也必须借我们的钱！

英国和德国可不是和清政府开玩笑，最后，在总税务司赫德的调节下，清政府向英国汇丰银行、德国德华银行借款1600万英镑，折合白银9762.2万两。这笔借款，也已经超过当时清政府全年财政收入，清政府同样无法在短期内偿还。可是，英国和德国毫不介意。

那么，列强明知晚清政府积贫积弱，为何还愿借钱给朝廷？难道他们不担心清政府还不上，借出去的钱打水漂吗？

如果清政府真无力偿还借款，老奸巨猾列强的列强又岂会做赔本生意？可是，清政府连增税搜刮穷苦百姓的招都用过，结果是，这点儿民脂民膏连庞大的国库支出也无法弥补，又哪来的钱偿还借款？

原来，清政府手中还有一张王牌——关税。在闭关锁国时代，由于对外贸易很小，所以关税收入十分有限，占国家财政总收入的比例很小。可是，随着国门被列强打开，大量洋货进入晚清市场，清政府的关税收入急剧增加。而且，由于中国人口众多，市场庞大，关税收入还有日益增加的趋势。

这也就意味着，清政府完全有能力偿还借款。这正是列强敢于借款给清政府的原因。当然，列强借款给清政府，绝不仅因为清政府具备偿还能力，还因为通过借款可以趁机渗透和控制清政府的关税大权（此外，借款本身也不是无偿的，而需要付出高昂的利息，列强可以赚取丰厚的利息收入）。

因此，关税作为晚清政府最重要的财政来源之一，历任海关总税务司却都不是中国人，而是由洋人担任，如前文中提及的总税务司赫德便是英国人。一旦由洋人担任总税务司，那么，凡牵涉到收税的问题，清政府均丧失发言权。

可以说，这张王牌名义上是清政府的，但它的实际掌控权却在列强手中。清政府没能很好地利用这张王牌富国强兵，却使其成为列强牟利的门路。