老周

摘要：说起清朝的地方官制，各种称谓令人眼花缭乱，制台、抚台、藩台、臬台……，看的人一头雾水，只能说清朝地方官制实在太复杂了。

说起清朝的地方官制，各种称谓令人眼花缭乱，制台、抚台、藩台、臬台……，看的人一头雾水，只能说清朝地方官制实在太复杂了。

在清朝的各级地方官员中，总督是级别最高的。清朝总共设有十一大总督，除了负责将江南地区的钱粮转运到北方的漕运总督，负责黄河、淮河以及运河治理的河道总督，其余九大总督分别是：东三省总督、直隶总督、两江总督、湖广总督、两广总督、闽浙总督、陕甘总督、四川总督、云贵总督，从这些官职名称就可以看出，总督就是负责一省或者几省的地方大员，是名副其实的封疆大吏。

总督通常是正二品，如果有兵部尚书衔或者都察院右都御史衔，就是从一品；如果有大学士衔，那就是正一品了。之所以要加这些头衔，就是授予总督有节制当地军队和监察当地官员的权力。也正因为有了这个节制军队和官员的权力，所以总督就被尊称为“制台”。

在中国古代，建筑的名称通常会被用来作为尊称，尤其是高大巍峨的建筑，用来表示地位尊崇，如陛下、殿下、阁下等，“台”也是如此。例如“台甫”就是对姓名的礼貌说法。“某台”就是对有一定级别官员的尊称。

巡抚是一省的地方长官，负责处理一个省的行政事务。很多人想当然认为每个省都设有一个巡抚，其实这是不对的，清朝总共设有十二位巡抚，远低于省级行政区划的数量。这是因为一般来说，总督所在的省份是不设立巡抚的。在没有总督的省份才会设立巡抚，这叫“督抚不同城”。不过也有“督抚同城”的情况，例如闽浙总督和福建巡抚就同在福州，湖广总督和湖北巡抚就同在武昌，两广总督和广东巡抚同在广州，云贵总督和云南巡抚同在昆明。

巡抚通常是从二品，如果有兵部侍郎衔或者都察院右都副御史衔，就是正二品，巡抚基本上是不可能加大学士衔的。有兵部侍郎衔或者都察院右都副御史衔，和总督一样，就有了节制本省军队和监察官员的权力。巡抚通常被尊称为“抚台”，这很好理解，巡抚的“抚”。

总督和巡抚都是由皇帝任命，总督虽然级别比巡抚高，但却并不是上下级关系，巡抚并不是总督的下属，总督对巡抚只有节制权，说白了不过就是指导权。所以总督就很可能压不住比较强势的巡抚，总督和巡抚出现矛盾，当时就被称为“督抚之争”。

总督和巡抚这种职权重叠，而且关系又攀扯不清的状况，表面上看是一种内耗。但真正的目的是皇帝为了避免地方大员一人独大尾大不掉，而刻意安排的制衡制度。

另外，地方上的军权也是和督抚制度分开的，总督和巡抚只有对本地军队的节制权，而没有实际指挥权。对于军队系统，是由八旗的驻防将军和绿营的提督负责指挥。直到太平天国起义席卷各地，八旗和绿营无法有效对抗，地方督抚自办团练，这才打破了原先督抚不能指挥军队的祖制。

除了总督和巡抚，清朝的地方官制还设有布政使、按察使和学政来负责具体的地方事务。

布政使负责一省的财政和人事，通常为从二品，级别仅次于总督和巡抚，被尊称为“藩台”。

按察使负责一省的司法和治安，通常为正三品，级别在布政使之下，被尊称为“臬台”。由于按察使要负责治安，所以有一部分绿营的指挥权。

布政使、按察使虽然都是总督和巡抚的下属，但总督和巡抚却没有任免权，而是由皇帝和吏部任免。显然，这也是皇帝对地方官员的制衡。总督和巡抚不但没有对布政使核按察使的任免权，而且布政使和按察使还有直接奏报皇帝的权力，可以对总督和巡抚进行监督和举报。

学制是提督学制的简称，顾名思义，就是负责进学科举的官员，尊称自然就是“学台”了。学制的情况和布政使、按察使不同，通常是由皇帝直接派遣京官（如翰林院编修）来担任，负责主持当地的科举考试，督察各级学官，品级也不固定。是在各地举行科举时，由皇帝亲自选派官员来各地主考，所以学制的品级就是他们之前官职的品级。

虽然学制没有太大的实权，就是负责科举考试。但在古代科举考试是头等大事，是所进入仕途的门槛。

而且科举中榜，就算作是当年主考学制的门生。这种裙带关系，在古代官场是非常重要的。加上学制是由皇帝直接任命，有点钦差的意思，所以地方上也都会很给面子。皇帝一般也都是选派科举成绩优异的京官来丹恩学制。同时，担任过学制，就有了丰厚的人脉资源，对于本人的仕途也是大有帮助的。

除了主考科举，学制还负责管理有功名的生员、举人，所谓“生员”就是俗称的秀才。生员犯了罪，也不是按察使来审理，而是由学制来审理。而生员可以说是封建社会统治阶层的基础。所以，能够担任学制是很受羡慕的。

例如曾国藩在担任京官时，就非常希望能够有机会去某省担任学制。后来果然如愿以偿，被任命为江西学制。恰恰在这个时候，他母亲去世了，按照清朝的制度，他应该丁忧守孝。但他为了能够当一任学制，秘不发丧，直到到达江西上任后，才报告朝廷母亲去世。这样就算再去丁忧守孝，也有了当过学制的经历。

布政使、按察使和学制就构成了地方官制中的三驾马车，被俗称为“三司”。总督、巡抚和“三司”就组成了地方行政管理的领导班子。

这个班子的关系是很微妙的，虽然级别有高低，还有上下级关系，但相互之间相互制衡，甚至是相互监视监察，只对皇帝一人负责，从而有效避免地方长官一人完全掌控全部军政财政人事大权的情况。

清朝的地方行政区划分为省、府、县三级，但在省和府之间，却又设立了一个“道”，道的官员是道员，通常就被尊称为“道台”。道员的品级不固定，一般是正四品上下，但也有一些比较特殊的道员，甚至达到正二品，基本上就和总督巡抚差不多了。

而且道员的职责也不固定和明确。之所以设立这么一个模棱含糊的道员，其实也是对地方官员的分权制衡。通常是将地方政府的部分管理权单独划出，交给道员负责。例如粮道、河道、盐道等。道员也有直接向皇帝奏报的权力，对总督、巡抚以及三司都有一定的监视和监察权。

省级之下就是府，府的地方长官就是知府，负责一府的各项行政事务，通常被尊称为“府台”。知府一般为从四品，是巡抚的下属，直接向巡抚负责。不过，京城的知府顺天府尹，级别是正三品，远远高于一般的知府。这不但是因为顺天府是首都，而且顺天府还负责全国案件的复审，所以顺天府也被称为“小刑部”。所以顺天府尹的地位很特殊，都不需要听命于直隶总督。

府一级之下就是县，县的长官是知县或者县令，品级只有正七品，所以被戏称为“七品芝麻官”。也是因为这个原因，知县就没有“县台”的尊称了，最多被尊称为“县太爷”。只不过是“太爷”，而不能是“台”。

应该说，清朝的地方官制是中国几千年封建社会里最复杂的，目的就是制衡地方长官的权力，不让地方长官一家独大，掌控强大的权力和资源，从而形成割据，进而威胁到皇帝。

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老周，本名周明，曾用网名光亭，长期从事军事战史研究，曾多次在凤凰卫视、上海电视台担任军事栏目嘉宾。出版过二十多本军事书籍，可在微店“知兵堂书店”、某宝网店“知兵堂书店”上咨询购买。现在喜马拉雅上有个人专栏“老周军事”，制作军事类音频节目，敬请支持。