原创清朝是小政府治国？县衙内在编不足30，不在编者何止百倍_历史故事

原创清朝是小政府治国？县衙内在编不足30，不在编者何止百倍

迪丽瓦拉

2026-05-10 14:46:09

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关于清朝地方政府，历史上存在不少误解。例如，有人说清朝只是一个小政府，却管理着广袤的帝国，并且举例称县衙的知县、县丞、主簿、典史等几个人，就能掌管整个县。这种说法显然过于片面，也缺乏对制度和实际运作的深入理解。

还有一种说法则完全相反，认为清朝县衙人员众多。例如，巴县知县刘衡曾提到，他任职期间，县衙的衙役多达七千人。这两种极端的描述都不能全面反映真实情况。实际上，清代县衙的衙役数量有限，根据光绪年间的统计推算，每个县的衙役平均不超过二十人，而整个县衙在编人员通常在二十五人以上。即便如此，县衙的正式和非正式官员总数最少也在十人左右。

在人员品级和编制上，县衙人员可分三类：国家级在编、由中央财政供给工资和奖金；省级在编，由总督、巡抚、布政使同意并由省级财政供给；以及县级编制内人员，他们大多没有固定工资或收入极少，生存主要依靠工作中的创收。然而，尽管工资微薄，他们仍然愿意当差，因为能免除徭役。县衙的组织结构大体上包括：正印官知县（六品至七品）、佐贰官县丞（七品至八品）、主簿（九品）、以及八品至未入流的文官系统。武官则主要是汛官和巡检等地方绿营兵官职。值得注意的是，未入流官员虽然级别低，但依然是官员，也有权进入编制并领取养廉银。典史就是典型例子，他虽连从九品都不到，却被称为吏役之首，在县衙中地位仅次于知县和县丞。

知县中，除了北京大兴和宛平的两位为六品，其他大部分县知县均为正七品。因此，除了少数经济发达或事务繁多的县外，全国大多数县都未达到满编。满编制时，县衙人员数量较为庞大，包括知县、教谕、训导、典史、训科、训术、僧会、道会、汛官等基本职位，若再加上县丞、主簿等，人数可达二三十，每个职位可能多人兼任，如书吏一职可多至二十四人。

至于清代县的数量，光绪年间《大清会典》记载，全国县、州、厅共一千四百四十八个，编制内胥吏一万五千八百零九人，平均不到十一人。乾隆年间，全国县数为一千二百八十二，百年间增加约一百六十六个。《清史稿》记载为一千三百五十八个。由此推算，当时国家编制的县级政府工作人员总数超过三万人。

然而，即便国家和上级制定了法规，封建官员在地方上的执行力远不如想象。典史职位为例，其作为书吏之首，本应严格按照编制工作，但现实中远超规定人数。书吏分定额与非定额两类，非定额书吏无法进入国家编制，仅在省级地方政府登记。地方上，典史被称作四老爷少尹少府，但因懒政或事务繁重，常招收学徒，形成清书、小书、散书制度。为了逃避徭役或隐匿财产，甚至有人花钱挂名为书吏，名字录入县级政府官员名册，从而免除各种劳役。尽管法律禁止，挂名书吏在实践中一直存在。自同治年间起，挂名书吏现象已经严重，如游百川在《经世文续编》中指出，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。县衙的三班六房制度，基础上与中央六部对接，实际操作中还包括盐政、河政、粮仓等地方派驻部门。书吏职位虽规定最多二十四人，但因挂名及非编制因素，实际人数往往超过规定。县衙能进入编制的人数在某些县甚至占管理人口的1.5%，大部分无工资，但可免除税役。这意味着，同光时期，一个县令治理二十多万人，仅书吏一职就可能有三千人在编。综上可见，清朝县级政权的实际情况远比小政府复杂：大量挂名吏役导致国家税收流失，加重民众负担；无编制或低工资吏役为了生存，则在乡间巧取豪夺。可以负责任地说，挂名与非在编吏役可能占县级政权人口的十分之一，书吏职位的实际情况足以说明整个系统的庞杂与腐败。雍正虽对特定人严厉管束，但未能根本改善吏治，大清腐败之严重，是其能维系两百六十七年的根本矛盾之一。

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