清朝建立后，清政府奉行闭关锁国的国策，对外贸易规模非常有限，尤其是收复台湾之前，出于政治上的考量，清朝严格限制对外贸易。台湾收复之后，对外交往的政策有所放松，关税制度也逐步建立起来。

康熙收复台湾后，开始重建关税制度。清朝刚刚建立时，由于东南沿海南明反清势力的存在，清政府制定了严厉的海禁政策，限制对外贸易。康熙二十二年，清政府收复台湾，为建立海关制度，发展海外贸易奠定了基础。清朝前期的关税制度包括关税及附加、船钞及附加、关税减免及征收管理制度等。

一、关税及附加

1.关税制度建立的过程

台湾的收复，对外贸易资敌的情形不复存在，朝中大臣纷纷建言放开海禁。清朝统治者顺应民意，开海贸易并进行管理。康熙二十三年，诏开海禁。

贸易放开之后，清政府着手建立关税制度。“定开海征税则例，其海口内桥津地方贸易，悉免抽分。九卿等议复：户科给事中孙惠疏言，海洋贸易，宜设立专官收税，应如所请。差部院贤能司官前往酌定则例。”海关税则是关税制度的重要组成部分，海关税则的确立，为开征关税奠定了基础。

1684年，清政府设澳门、漳州、宁波、云台山四处为通商口岸，并设立海关以替代前朝市舶司加强对海外贸易的管理。但清朝的海关设立的边界不如明朝海上监管设立的清晰，并且引用已有的内陆口岸的制度规定管理海关。

2.关税及附加的征收状况

清朝具体征收关税的办法，沿袭明朝的旧制，包括货税和船钞。关税实施的是从量税。海关税则规定的进出口货税的税率较低，如康熙末至雍正年间，生丝、丝织品、甘草、大黄、铜、糖、茶叶、生锌等货物的出口关税率，最高的是生锌，相当于从价税7.7％，最低的是茶叶0.4％，平均出口关税4％。

乾隆二十八年两广总督苏昌奏：“粤海关向来除征收正额税钞并加一火耗外，另有私收规礼、火足、验舱、开舱、押船、丈量、贴写、放关、领牌、小包，以及分头、担头灯项陋规银两，每年不下六七万两。”这些杂税此前多为役员私人收入，自雍正四年起，推行火耗归公的财政管理政策，历任管关、巡抚、监督，节次报出归公。

雍正十三年清政府制定了关税税则——比例税册。总体进口为百分之十六，出口为百分之二到百分之四。但实际征收过程中，除正税之外，还有各种附加，商人很难搞清纳税标准。同时，无法从（清）政府获得任何确定的关税税则也是政府、行商、通事的策略。

税制不透明，征税之外还有各种附加，法定附加之外还有各种勒索，成为清朝前期关税制度的最大特征，也是中国对外贸易制度多年来最显著的弊端之一。

二、船钞及附加

船钞，亦称船料，相当于现在的船舶吨税，是按船舶体积大小征收的从量税。征税方法是根据船舶的体积，对照所对应的等级标准，征收相应的船钞。1684年，海关税则规定：一等船1400～3500两；二等船1100～3000两；三等船600～2500两。船舶分为两类：东洋夹板船和西洋夹板船。

东洋夹板船：一等船，长七丈四五尺，宽二丈三四尺，长宽相乘该十八丈，该纳饷银一千四百两；二等船，长七丈有零，宽二丈一二尺，长宽相乘该十五丈四尺，该纳饷银一千一百两；三等船，长六丈有零，宽二丈有零，长宽相乘该十二丈，该纳饷银六百两；四等船，长五丈有零，宽一丈五六尺，长宽相乘该八丈，该纳饷银四百两。

西洋夹板船：一等船船身丈尺饷额与东洋同；二等船，长七丈二尺，宽二丈二尺，长宽相乘该十五丈八尺四寸，该纳饷银一千一百两；三等船，长六丈五六尺，宽二丈，长宽相乘该十三丈二尺，该纳饷银六百两。海关税则同时又规定：东西洋船饷银俱照额减二征收。即船钞减免20％，按法定征税额的80％征收。

三、关税和船钞减免

为发挥关税的调节作用，推动对外贸易的发展，清政府也对关税和船钞适当的减免。康熙二十三年，粤海关规定，洋船按应征税额减去“十分之二”；1685年，该海关又规定，“于原减之外，再减二分”；1698年，“减广东海关额税银三万二百八五两”；1699年，“减免商船原定税收之四分之三，以招揽贸易”。

除对正常贸易商品减免关税外，对公使携带的贸易商品，清政府也给予免税照顾。1708年，清政府对“暹罗贡使所带货物，请听其随便贸易，并免征关税”。同时，为鼓励进口大米，清政府对大米的进口也给予适当的减免税待遇。

雍正年间，清政府曾先后于1724年、1725年、1727年和1728年对从暹罗进口大米，给予免税。正常减免关税之外，清政府还有临时性减免。1822年，因广州一商货物被火烧，清政府免收其税。1830年，两广总督李鸿宾又密奏减夷船进口规银，决定“东西洋船饷银俱照额减二征收”。

各种关税减免大大降低了进口商品的成本，促进了对外贸易的发展，特别是雍正年间，国内粮价上涨，清政府适时给予暹罗大米进口免税待遇，有效地弥补了国内粮食的短缺，很好地发挥关税的调节作用。

四、征收管理

1.关税管理制度

康熙二十三年平定台湾之后，对外贸易逐步放开。此前的关税制度主要指榷关管理制度，开放口岸之后，将榷关管理制度推广到对外贸易的海关管理，关税制度也在不断完善。

（1）定额制

清朝关税实施定额制，即各关确定年度定额，定期奏报征税进展情况，额内税收上解，超额部分据实奏报。海关监督根据税则征税，包括关税及附加、船钞及附加等。按规定半年或一个季度为期限，向中央奏报税收征收情况，户部根据奏报情况及其实际考察，对他们进行考核并奖惩。

乾隆执政后，定额制基准以雍正十三年为准，大大降低了各个关税的定额，有利于定额地完成并降低贸易税负。定额制有利于稳定商人预期，促进商品流通和贸易发展。但由于缺乏监督、税制复杂等原因，定额制使促进商业发展的目的无法达到。

（2）考核机制

为激励各个海关监督，按时完成定额，清政府制定了完善的考核机制。“十四年题准：各关欠不及半分者，降一级留任，余照前例，全完者，纪录一次。溢额每一千两者，加一级；至五千兩以上者，以应升缺先用。部差官员，不令督抚管辖。如地方荒乱，河道堵塞，自行报部，移咨督抚查覆考核……”

由此可见，对关税征收的奖励，分为绝对额和相对额两种，定额两万两以内的海关，超额部分按超额的绝对额进行加级奖励；而定额两万两以上的海关在按照超额的相对额进行加级奖励，这种奖励制度对大关和小关都比较公平，有利于调动各关征税的积极性。

有奖励必有惩罚，清朝对不能完成定额任务的海关吏员，按照定额完成的短少情况，给予相应的降级处理，甚至革职。关税征管的奖惩制度，在一定程度上保证了关税任务的完成，有助于关税财政职能的实现。

2.关税制度的实施效果

清代早期的海关管理及关税征收，基本仿照榷关管理及征管的一套制度，由于对外贸易的特殊性和专业性、公行垄断等因素，海关行政效率低下，海关系统贪污、腐败横行，严重阻碍了对外贸易的发展。

乾隆二十四年，天津镇总兵常复，奏报英国商人特来天津控告粤海关税监李勇标勒索情形。“一纵关口勒索陋规年年边加，万般刁难；一故纵吏役勒索，不许夷商照例禀见，使下情不能上达；一随带日用酒食器物来回重征税银。”海关关员的敲诈勒索让外商忍无可忍，外商的抗议也对清朝政府减少杂费，规范征收起到一定作用。

但在整个吏治败坏的环境下，这种监督对海关关员的约束非常有限。“在宝顺馆与小溪馆前面的河边上，为海关的税卡。他们的责任是防止走私，而实际是帮助生丝非法出口和布匹非法入口，收费比法定税则低得多。几句好话和一笔贿赂，就可以给外国的货船请个牌照，可驶过巡船而不受检查。”

清朝前期的关税征管中存在的腐败现象，有多方面的原因：

首先，临时海关官员占比高，薪水微薄。清朝前期中国的海关制度，基本上是因袭原来的榷关制度，仅海关监督等数人为正式官员，其他人员均为招募而来，这些人员薪水微薄或没有薪水，面对外来诱惑，很难独善其身。

其次，海关人事制度也是吏治败坏的重要原因。海关监督的任期一年，管理海关属于“肥差”，所以派出的监督多是皇帝的亲信宠臣或皇亲国戚。这些指派的官吏到地方上往往徇私枉法，影响了地方的吏治风气。

总结

清朝海上贸易的发展，关税顺势成为政府财政收入的一大支流，但是利益的背后避免不了腐败。关税制度的复杂性和不透明性也为腐败提供了温床。由于实施的是从量税，各个地方对外贸易的品种不同，计量单位不同，海关税则除了有全国税则，还有地方海关税则。也正是如此，各关税则不能整齐划一，再加上各级官员故意隐瞒税率，增加了了解税则的难度。