说清代江苏省城的那点儿事——一个省两个省城，到底咋回事？

清代江苏的事儿，最容易让人懵圈的，就是这省城到底算江宁还是算苏州。

这事儿要是搁在今天，一个省只能有一个省会，谁要是说江苏有两个省会，那非得让人笑掉大牙。

可搁在清代，偏偏就整出了这么一出。

而且，这事儿还不只是江苏一家。

直隶有保定和天津，福建有福州和台北，广东的省城搬过家，四川的省城也搬过家。

但人家那些搬家，好歹还有个去处的说法，江苏倒好，两个地方同时都是省城，两座城市谁也没比谁低一头。

清廷到底图什么，非要把一个省的权力中心掰成两半？

这里面其实藏着一整套制度逻辑，也有清代统治者面对江南这块富得流油的地盘时，那点说不清道不明的警惕。

一、省城的规矩是怎么定下来的

要弄明白江苏为什么会有两个省城，得先把清代省城的认定标准搞清楚。

明代那会儿，省城的认定很简单——承宣布政使司衙门在哪儿，哪儿就是省城。

布政使管着一省的民政和财政，算是一省之长，他的驻地自然就是省里的政治中心。

明代的十三省，省城个个明确，从没有过含糊。

总督和巡抚在明代本来不是常设的官。

这帮人起初是中央派出去的钦差，事情办完了就撤。

到了明中期，督抚的设置慢慢固定下来，职权也越来越大，管的事儿越来越多，到任离任都有了规矩，跟地方官已经没什么两样。

但不管怎么说，它们头上还挂着“钦差大臣”的帽子，不算正规的地方官序列。

清军入关以后，照搬了明代的官僚体制。

督抚这俩职位，一开始还是被当成京官看待，职务撤来撤去，驻地改来改去，不消停。

那时候谁的地盘算省城，还是看布政使衙门设在哪里。

布政使是正经八百的地方官，他的驻地就是省城，这个没商量。

但清廷不傻，很快就发现督抚体制地方化是大势所趋，拦不住。

到了乾隆十三年（1748年），朝廷索性不装了，正式承认督抚是最高地方行政长官，布政使反倒降了一级，成了督抚的下属。

从这时候起，省城的认定标准也跟着变了——巡抚在哪儿，哪儿就是省城。

如果一个省不单设巡抚，那就看总督在哪儿，哪儿就是省城。

这么说来，清中后期各省的省城应该是很清楚的。

山东巡抚在济南府，省城就是济南；江西巡抚在南昌府，省城就是南昌；四川不设巡抚，由总督兼着，那总督驻成都，省城就是成都；直隶也不设巡抚，总督驻保定，省城就是保定。

唯独江苏，坏了规矩。

二、江南分省：一个拖拖拉拉的漫长过程

江苏这摊子事儿，根子得从清初的行政区划大调整说起。

明代有个南直隶，辖区差不多就是今天的江苏、安徽加上上海，是京城的直辖区，地位特殊。

清军入关后，顺治二年（1645年）把南直隶改成了江南省，辖区大致没变。

江南省刚成立那阵子，省级衙门设置乱得很。

设了一个江南布政使司，驻在江宁府，算是省里的民政长官。

巡抚倒设了好几个，有江宁巡抚，驻苏州，管着江宁、苏州、松江、常州、镇江五府。

一个省有两个巡抚，这事儿本身就不正常。

而且江南省太大了，赋税占了全国将近三分之一，哪个朝廷能把这么肥的一块肉放心交给一个人管？

顺治十八年（1661年），朝廷开始动手了。

这年把江南布政使分成了左、右两位，左布政使还驻在江宁，右布政使迁到了苏州。

不过这两位还都顶着“江南”的帽子，所以这时候还不能算江南已经分了省。

但分省的大趋势已经定了。

康熙元年（1662年），安徽巡抚在安庆复设。

康熙六年（1667年），左右布政使正式改了名——左布政使改成安徽布政使，右布政使改成江苏布政使。

安徽布政使这时候还寄驻在江宁，没搬到安庆去。

所以你看，这分省哪有什么一刀切的时间点，根本就是个慢慢演变的过程。

学界有的说顺治十八年就算分了，有的说康熙元年才算，有的说一直拖到康熙六年才真正完成。

公一兵在《江南分省考议》里梳理过这事儿，结论是顺治十八年连省境和省名都没定下来，不能算正式分省。

这事情说白了，清廷的行政思维是实用主义大过教条主义。

他们在江南面对的是中国最富庶、人口最密集、文教最发达的板块，任何一个决策失误都可能动摇国本。

与其说清廷故意要搞出一个“双省会”的怪胎，不如说他们是在分省过程中被迫接受了一个权力分散的现实——江宁和苏州各自掌握了不可替代的行政资源，谁也没法把对方彻底吃掉。

到了乾隆二十五年（1760年），安徽布政使终于从江宁迁到了安庆，这才算真正分了家。

可安徽那边消停了，江苏这边又出了新花样——这一年朝廷在江宁增设了江宁布政使司，和苏州的江苏布政使司“对治”。

一个省，两个布政使，分别管着省内不同的地盘。

江宁布政使管江宁、淮安、扬州、徐州四府，外加通州、海州两个直隶州；江苏布政使管苏州、松江、常州、镇江四府，外加太仓直隶州。

好嘛，安徽省城安庆坐实了，江苏省城又闹不清了。

三、江宁和苏州到底谁说了算

从乾隆二十五年以后，江苏的局面就是这样的：江宁府有两江总督衙门，苏州府有江苏巡抚衙门。

两江总督管着江苏、安徽、江西三省，但驻地在江宁；江苏巡抚只管江苏一省的事儿，但驻地在苏州。

按清中后期的规矩，巡抚在哪儿，哪儿就是省城。

苏州有巡抚，所以苏州算省城。

可江宁呢？

江宁虽然没有江苏巡抚，但有两江总督，而且是江苏境内级别最高的长官。

更关键的是，江宁还有个布政使衙门，专门管着半个江苏的民政。

《钦定大清一统志》的说法也很暧昧。

它在讲江宁府的时候说“江宁为省城首府”，讲苏州府的时候又说“苏州府，江苏省治”，两头都不得罪。

可在《江苏全省图说》里又变了口风，说“江苏省以江宁府为省会”，苏州提都不提了。

那些历史地图就更乱了。

谭其骧的《中国历史地图集》、郭沫若的《中国史稿地图集》，都把江宁和苏州标成了省城的样子，图标样式跟其他府城完全不一样。

清代晚期的地图，像1887年的《皇朝直省舆地全图》、1905年的《大清帝国全图》，也都把两座城市并尊。

但也有不少地图只认江宁一个省城，根本不提苏州。

1821年的《皇朝一统舆地全图》、1909年的《大清国明细全图》，都是这么画的。

其实分水岭挺清楚：在省级行政架构里，苏州因为有巡抚，是货真价实的省城；江宁因为有总督和半个省的布政使，地位也不比苏州低。

晚清的史料里把江苏称作“双省城”，不是没有道理的。

那两江总督跟江苏巡抚到底谁大？

按官制说，总督是正二品，加兵部尚书衔的从一品；巡抚是从二品，加兵部侍郎衔的正二品。

总督的品级比巡抚高，理论上总督可以节制巡抚。

但在江苏的实际运作里，两江总督虽然挂着江苏、安徽、江西三省的头衔，但他不能绕过江苏巡抚直接管江苏的民政。

巡抚是正经的一省之长，他的职权是实实在在的。

更绝的是，江苏巡抚从来没被两江总督兼署过。

以往督抚同城的省份，比如湖广总督和湖北巡抚同驻武昌，经常出现总督兼着巡抚的事儿。

但江苏不一样，总督在江宁，巡抚在苏州，隔了几百里路，你兼什么署？

反倒是巡抚偶尔被授权署理总督，这就更显得苏州的省城地位不是摆设。

有学者分析过清廷这么安排的用意，说白了就四个字——分权制衡。

江宁的位置确实更适合统筹苏南和苏北，但朝廷不放心。

江宁府住着两江总督，管着三个省的事儿，权力已经够大了。

要是再让江苏巡抚跟他同城办公，那江苏不就成他一个人的天下了？

督抚同城在一个省内，两个人都不方便，朝廷也不放心，这话说到根子上了。

所以把巡抚支到苏州去，让他离总督远远的，两个人各管一摊，谁也别想一手遮天。

苏州在这一安排里，既是省城，又是一枚制衡江宁的棋子。

清廷对江南地方势力的防范，就藏在这几百里的距离里。

四、江苏巡抚衙门里到底怎么干活

说苏州是省城，那巡抚衙门在苏州到底管些啥？

江苏巡抚的职权跟其他省的巡抚差不多，管着民政、财政、治安、科举这些事儿。

他手里最大的牌是江苏布政使司——就是那个驻在苏州的布政使衙门。

布政使管着全省的钱粮和人事考核，是巡抚的大管家。

按察使也驻在苏州，管司法和监察。

江宁那边，两江总督衙门里有自己的幕僚班子，处理着三省交汇的军务、漕运、河工这些大事。

江宁布政使司虽然只管苏北那几府州，但布政使的印章是“印”，巡抚的印章叫“关防”，有人拿这个做文章，说布政使的驻地才算真正的省城。

按照这个说法，乾隆二十五年以后的江苏就有两个省城——江宁和苏州各有一个布政使，各自管着半个省的民政。

但这个说法也有问题。

布政使在乾隆十三年以后已经降成了督抚的下属，他的地位再高也高不过巡抚。

拿布政使的印章去压巡抚，逻辑上站不住脚。

更有意思的是，清代文献里还有一种提法，说江苏一省之内，巡抚和总督可以各设一个咨议局。

按《复礼堂文集》的说法，“省与省会有别，省以地言，如江苏全境是也；省会以督抚所驻言，如江宁省城、江苏省城是也”。

意思是江苏这个“省”作为一个地理概念是统一的，但“省城”可以有两个，因为督抚分驻两地。

这就给双省城找到了制度上的说法，不是乱来的。

五、直隶的保定和天津：另一种双城记

江苏的事儿还没完，直隶那边又出了类似的情况。

直隶总督的正式驻地在保定。

这是有制度依据的，直隶不设巡抚，由总督兼巡抚事，所以总督在哪儿，哪儿就是省城。

可事情坏就坏在同治九年（1870年）。

那年天津教案闹得不可开交，清廷在处理教案的过程中撤了三口通商大臣，把洋务和海防的事都交给了直隶总督兼着，还加了个“北洋通商大臣”的头衔，常驻天津。

李鸿章当年调任直隶总督，十一月就接了天津机器制造局。

此后二十八年，他一直兼任直隶总督和北洋大臣，专办清政府的外交，兴办北洋海陆军，在北方搞起了轮船、电报、煤铁、纺织这些洋务。

北洋大臣的地位越来越高，职权越来越大，超过了地位相当的南洋大臣。

这么一来，直隶总督就得两头跑——夏天港口化冻的时候，移驻天津处理洋务和海防；冬天封河了，再回保定去。

光绪年间李鸿章干脆上奏请旨，请求常驻天津。

朝廷准了，但保定那边的衙门没撤，总督行馆还在。

直隶就这样稀里糊涂地有了两个省城。

保定是法定的总督驻地，天津是实际上的办公地点。

到1902年袁世凯接手的时候，索性把直隶总衙门从保定搬到了天津，天津才正式坐实了省城的身份。

不过直隶跟江苏的情况还是不一样。

直隶的“双省城”是晚清外交和海防压力逼出来的，是特殊历史时期的产物，不是制度设计的结果。

江苏的双省城是清廷主动设计的分权安排，是有意为之。

直隶那边则是先有了制度安排，后来被现实需求推着走，慢慢变了味。

六、福建的福州和台北：隔着海的权力延伸

再往南看，福建那边也闹过一出双省城。

福建的情况比较特殊，福州府一直是公认的省城。

闽浙总督和福建巡抚都驻在福州，督抚同城，省城单一，按理说不该有争议。

但光绪元年（1875年），朝廷做了个决定——把福建巡抚移到台北去驻扎。

这一移就是十一年，台北作为福建巡抚的驻地，实际上成了福建省在台湾的行政中心。

福州还是闽浙总督的驻地，但福建巡抚不在福州，跑到台北办公去了。

这就有点意思了。

巡抚是最高地方行政长官，他的驻地按规矩就是省城。

巡抚驻台北，那台北算不算福建省城？

如果算，福建省就有了两个省城——福州的督署和台北的抚署。

如果按巡抚驻地来算，台北才是省城，可福州的总督衙门比巡抚衙门级别还高，这个账又算不明白了。

光绪十一年（1885年），台湾建行省，朝廷正式下旨把福建巡抚改成了台湾巡抚，常川驻扎台北。

福建巡抚的缺裁了，事儿归闽浙总督兼管。

台湾巡抚的全称叫“福建台湾巡抚”，名义上还挂着福建的头衔，但已经是独立的一个省了。

福建这个例子跟江苏不一样。

江苏的双省城是省内的两座城市分权，福建的双省城是隔着海的两地分工。

前者是分权制衡的逻辑，后者是疆域扩张的产物——台湾的地位在晚清不断提升，从府到道再到省，福建巡抚移驻台北是这盘棋里的一步。

七、广东和四川的省城搬家史

说了几个双省城的例子，再看两个搬过家的省城。

两广总督的驻地，从明代到清代搬了好几回。

明代最初设在广西梧州，嘉靖四十三年（1564年）迁到了广东肇庆。

清朝入关以后，两广总督的驻地还在肇庆，顺治年间一度搬到广州，康熙年间又搬回了肇庆。

来回搬了几次以后，乾隆十一年（1746年）终于定了下来——两广总督移驻广州。

从这以后，广州既有两广总督衙门，又有广东巡抚衙门，督抚同城，省城再没挪过窝。

值得注意的是，两广总督驻肇庆将近一百年的时间里，肇庆一直是省城。

当时的广东巡抚也驻在广州吗？

史料记载广东巡抚在顺治六年复设后，一直驻广州。

那么乾隆十一年以前，广东的省城算肇庆还是算广州？

按巡抚驻地为省城的标准，广东巡抚驻广州，那广州应该是省城。

可两广总督是节制广东、广西两省的最高长官，他的驻地在肇庆，这个账又复杂了。

四川的情况也差不多。

清初四川满目疮痍，战火把成都烧成了一片废墟。

顺治三年（1646年），清廷在川北的保宁府阆中县设置了四川巡抚、四川布政使这些省级衙门，阆中就这么稀里糊涂地成了四川省会。

这一当就是将近二十年。

康熙四年（1665年），四川全境平定，省治才迁到了条件更好的成都。

说起来阆中也是四川历史上除成都之外唯一做过省会的城市，清代四川的“第一考棚”就在那儿，因为成都贡院被毁了，清廷在保宁举行了五科四川乡试。

八、督抚体制的地方化与江苏的特殊性

看了这么多例子，再回过头来看江苏，就不觉得奇怪了。

江苏的特殊性在于，它处在清廷行政逻辑的交汇点上——督抚体制的地方化、江南分省的渐进性、分权制衡的政治考量，所有因素都撞在了一起。

督抚从钦差大臣变成地方官，这个过程在乾隆十三年才算正式完成。

而江苏的双省城格局，恰恰是在这个时间节点前后定型下来的。

这不是巧合，而是制度演进的自然结果。

当巡抚取代布政使成为一省之长，巡抚的驻地就成了省城的唯一标准。

可江苏的巡抚偏偏不在总督身边，而是被发配到了几百里外的苏州。

清廷对江南的忌惮，从分省的那一刻就开始了。

江南省太大了，赋税占全国三分之一，文化上又是人才辈出之地，任何一个有远见的统治者都会掂量掂量：这么大的权力交给一个人管，风险太高了。

分省是第一步，把江苏巡抚支到苏州是第二步，乾隆二十五年又增设江宁布政使是第三步——每走一步，都是在拆解江南的权力版图。

可拆来拆去，拆出了一个奇葩的局面：江苏省内有两套省级班底，两套班底互不统属，又不得不协同。

这种“一省两治”的模式，在整个清代官制里独此一家，别无分号。

九、两江体制的终结与双省城的余响

1911年，辛亥革命爆发。

苏州的江苏巡抚程德全率先响应，被推举为苏军都督，成了第一位参加革命的封疆大吏。

江宁的两江总督张人骏和江南提督张勋联手抵抗了一个月，江宁才被苏浙革命军占领。

有趣的是，两个省城在这场革命里扮演了截然不同的角色。

苏州的巡抚倒戈，江宁的总督死守，一个省的政治中心在革命面前分裂成了两半。

这或许正是清廷当初设计双省城体制时没想到的——分权制衡固然好，可到了生死关头，谁也号令不了谁，谁也代表不了谁。

民国成立以后，江苏的行政区划重新洗牌。

两江总督这个统管三省的大吏没了，江苏一省之内没必要维持两个省城。

基于区位优势，南京成了江苏省会。

南京国民政府时期，南京成了中央直管的院辖市，独立于江苏之外，省会被搬到了镇江。

新中国成立后，1952年恢复江苏省，南京重新被划进来，再次成为江苏省会。

苏州虽然丢了省城的位子，但经济特强，市委书记一直由省委常委兼任，跟一般的省会城市没啥两样。

说来说去，清代江苏的双省城问题，说到底不是一个行政区划的问题，而是一个权力配置的问题。

清廷面对江南这块膏腴之地，既离不开它的财税支撑，又怕地方势力尾大不掉，于是设计出了一套复杂的权力分割方案。

这套方案在执行中不断地修正和打补丁，最终形成了江宁和苏州并立的格局。

今天的人看清代江苏的地图，江宁和苏州都标着省城的符号，觉得奇怪。

可放在清代的政治逻辑里，这不叫奇怪，这叫煞费苦心。