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鸦片战争爆发后，西方资本主义列强的入侵加剧，太平天国运动也如火如荼地爆发，历史的重担再次落在了清朝统治者肩上。这一时代的难题，再度逼迫清政府面对严峻的内忧外患。

面对危机，清政府自身改革的能力极其有限，无奈之下，只能沿用历朝历代统治者惯用的老办法：逐步将权力下放，寄希望于地方官员的自治和自救。

在清朝的财政体系里，收支虽有常规规范，但收入增长空间极其受限，缺乏弹性和扩张能力。一旦出现临时性、突发性的财政支出，只能依靠体制之外的手段筹措资金，最常用的便是举办“捐纳”活动。

（1）捐纳权的分散与下放

所谓“捐纳”，即“以官爵和封典作为奖赏，向民间百姓或官吏征收钱粮，用于年度开支。”

清代捐纳始于康熙时期，其内容涵盖军需、河工维修、营田开垦、赈灾救济等多个方面。

捐纳的形式主要有两种：

一种是长期行之有效、不会影响整体大局的常规制度，其职衔、贡监、级纪、封典均依照惯例，听取民众纳款，可随时报告，但具体期限和银数常常有弹性调整；另一种则为特殊原因设立的临时制度，设立有正式官职、固定期限和明确金额，通常称为“大捐”或“捐纳”，属于暂行措施。

此时，捐纳权主要掌握在中央，而地方仅在偶尔情况下自行举办，尚未形成常规制度。

然而自咸丰元年（1851年）起，捐纳制度发生了显著变化。

早在咸丰元年，因“剿匪开销巨大”、“军需紧张”，清政府允许广东省暂时开启捐输，随后广西省也设立分局“近处征捐”，由藩司“统筹一切”。

但不到一年，外省捐输章程不断加码，银钱捐输动用混乱且无法核查，户部提出收回捐输权。

但沉重的军费负担令清政府苦不堪言，咸丰二年二月，皇帝被迫同意两广总督徐广缙继续管理捐输事宜。

次年，户部颁布《推广捐例章程》，预发空白的文武职衔和贡监执照，大量分发给各省军营粮台，方便随时填发捐输。自此，捐输权下放到地方。

表面上看，咸丰初年的筹款方式似乎与以往无异，但实质上却带来了两大根本性变革：

一是允许统领军队的大员自主举办捐输活动。

咸丰三年，在扬州担任帮办军务的雷以谴请设局劝捐，目的是“藉此训练壮勇”；随后湘军统领曾国藩也奏请允许“随营所在省份如湖北、安徽等地自行劝捐”。

这类劝捐均采取灵活变通，不再通过藩司审批，而是由户部发放空白执照，随时补发。

二是明确提出“无论何款，急速筹备”，即准许军队首领采取各种方式筹款。

同治三年（1864年）十二月，曾国藩报告江北粮台收入包含厘金、漕折、地丁、杂税、芦课、运库，以及统捐和花布行栈按亩捐款等。

除各种名目的捐输外，还有截留京饷及传统税收外加派征收，显示地方筹款权已大幅扩展，且已超出既有法规。

（2）厘金制度的兴起

捐纳权进一步变化的关键在于厘金制度的诞生与推广。

厘金最初出现在咸丰三年夏秋之间，是一种“变通捐输”。

所谓“变通”，即以“捐输”为名，实际征税对象为商业往来的商人，虽有捐名，却非认捐，而是按照货物价值强制征收，且不分行业，实行“一律照捐”。

咸丰四年十一月，经礼部尚书胜保奏请，厘金制度在江苏推行，并迅速扩展到全国。

厘金本为解决军饷资金的临时应急措施，但一经推行，便持续存在，成为地方督抚财政的重要来源。其原因何在？

首先，从征收对象看，厘金面向广泛。

它实质是一种商税，开辟了除田赋和盐税以外的新税源，因而具有按货物征收、取资面广的特性。军兴地区，军需的资金主要依赖厘金，甚至占到总收入的六七成。

其次，从征收制度来看，厘金具有明显的地方分散性和不统一性。

厘金由地方自行设立，无统一标准。如郭嵩焘奏折所言：“因地制宜、不拘科则、不循程式。”

所谓“不拘科则”，即不同地区税率各异，从最高每百值货物抽20银以上，到最低抽1银不等，多数省份介于4至10银之间。

所谓“不循程式”，则是指设卡数量和地点均由督抚自主决定，无统一规范，强制征收。

这种弹性和任意性导致厘金成为一项由地方控制、不受户部直接监管的重大税收。

咸丰年间，随着太平天国迅速崛起，清政府不得不依赖地方自治，权力逐渐下放，财政权和军事权双双外放。

清代军事体制中，虽然督抚享有一定的军权，但受到诸多限制。军队指挥通常集中在经略大臣手中，督抚更多承担执行和辅助的角色，权力有限。

太平天国起义后，清廷多次派遣钦差大臣如李星沅、赛尚阿、琦善等率军围剿，均以失败告终。失败原因不仅来自于敌强我弱，更在于绿营军队内部腐败严重。

然而绿营腐败并非咸丰时期才有，早在乾嘉年间已显露端倪。

罗尔纲指出：“绿营制度在乾隆前发挥了重要作用，但乾隆末年后，体制逐渐僵化，不再适应时代变迁，弊端丛生。”

其根源在于中央集权过重、文官治军带来的多重层级与官僚主义，以及化整为零、临战征调导致的士兵与将领互不熟悉、缺乏训练。

时间久了，这些弊病最终导致绿营腐败，战斗力丧失。

嘉庆年间白莲教起义时，清廷不得不启用乡勇自卫，乡勇种类繁多、装备和薪饷参差不齐，活动灵活但难以成规模。

乡勇补充了绿营的不足，协助清廷度过难关。

因此，绿营无法遏制太平天国之际，清廷便开始鼓励在籍官员组织团练，以求地方自保。

咸丰三年初，他一下任命了43名团练大臣，在十省开展团练乡勇。

乡勇本属地方自卫武装，何以于咸丰年间发展出湘军这般正规军？原因有二：

其一，曾国藩的军事理念是练兵而非仅练团。

他虽受命协助管理省内团练，却认为分散乡勇难以抵挡太平军，必须组建一支正规军队。

他借鉴戚继光、傅鼐的军制，严格招募新兵，不混杂旧兵，也不滥收杂兵。

其二，清廷为防止团练散漫，严禁远行调遣，但太平军西征至湖北，武昌告急，咸丰破