中国有一句古话：“打江山容易，守江山难”。

一个政治组织取得了政权，如何治理国家，实在是是一个大学问。

尤其是类似中国人口众多、民族林立、并拥有广袤领土的国家，治理起来更是不易。

因此，新中国成立后，如何划分行政区域是一个十分重要，而且意义重大的事情。在行政规划中，国民党建立的四个塞外四省，都完成了各自的历史使命。

那么，这四个塞外四省是哪四个省份？

塞外四省设立的背景

塞外四省，顾名思义，就是塞外的四个省份，分别是察哈尔、热河、绥远、宁夏。

如果追寻历史，“热察绥”三省是清代设在内蒙古的各将军、都统所管辖的区域演变而来，而国民党执政时期的宁夏省，设立于1928年。

宁夏省所管辖面积，包括内蒙古的阿拉善、额济纳两旗外加如今的宁夏省。

众所周知，内蒙古在清代施行的行政区划是盟旗制度是在蒙古游牧封建制的社会基础上建立起的。

盟旗制度有着特定的历史背景和民族特性，和中原地区由中央政府直接派出官吏治理的省-县体制是完全不同的两种制度。

在清朝统治的大部分年代，维护盟旗制度一直是清政府统治蒙古的基本国策。

不过，随着人员的流动，内地大量的汉族人口不断迁入蒙古，清朝皇室不得不改变行政划分，在汉族聚集的地方陆续设置了厅、县、州、府，实行蒙汉分治。

到了清朝末期，中央的实力不断削弱，派出的将军、都统逐渐掌管了地方的军政大权。

此时，由各将军、各都统构成独立的辖区的趋势已经出现。

比如在光绪三十三年，盛京、吉林、黑龙江三将军辖区就改为了行省，内蒙古东部的哲里木盟和呼伦贝尔部都被划进了三省。

汉民不断充实边疆，对于清王朝的统治是有着积极的意义，不然边疆地区就有独立的风险。

在这种背景下，1902年，愚昧的清政府终于清醒了一回，宣布蒙地开禁，更多的汉民不断涌入蒙古，府厅州县数量进而攀升，为塞外四省的设立创造了政治条件。

进入民国，身为临时大总统的袁世凯为了稳固统治。

他一方面尽力争取帝国主义的支持，一方面竭力维护中国领土的完整性。

他深知唇亡齿寒的道理，一旦保不住边疆，北京就门户大开。于是，袁世凯在1912年颁布了《蒙古待遇条例》，极力拉拢蒙古王公。

另一方面袁世凯还在行政制度上采取了两条重要的措施，一是在北京政府之下设立蒙藏事务机构，一是在内蒙古设置热河、察哈尔、绥远三个特别区，这一行政命令正式颁布于1914年7月6日。

三个特别区相当于一个省，军政、民政大权都由都统掌握，而任免都统的权力则在中央政府，也就是袁世凯的手中。

同时，袁世凯还在绥远特别区下设立了绥远道，热河特别区下设立了热河道，察哈尔下设立了兴和道。每一道设道尹，负责治理民政事务。

塞外四省的设立

南京国民政府建立后，1928年7月6日，国民党战地政务委员会主任委员蒋作宾在国民政府委员会第77次会议上正式提出了将热河、察哈尔、绥远三个特别区改为行省的建议。内政部长薛笃弼也赞成这个方案。

不过蒋介石心存疑虑，毕竟当时的中国处于军阀割据的时代，边疆的行政重组需要地方军头的首肯，才能成功。

因此，蒋介石命令薛笃弼牵头，召集了一批行政官员，向利益各方，包括阎锡山和北平、太原两个政治分会及河北省政府进行了一番询问。

几天之后，阎锡山主动回了话，表示：“绥远属县无多，地方岁入，每年不过数百万元，骤行改省，资力恐有未逮。倘为将来开发计，实行改省亦极赞成。”

阎锡山的表态起到了很好的示范作用，且只是改个名称，并不涉及到人事任免，地方军头都乐见其成。

8月份，国民党内政部就以《建国大纲》中仅有省治，并无特别区之规定，就将三个特别区改为了三个省。

9月5日，国民党中政会第153次会议根据内政部最后拟定的“改省方案”，做出了决议，正式将绥远、热河、察哈尔立为省级单位。

值得一提的是，这次“改省方案”中，青海、西康也均成为了省级单位。

五省省府组织，设民政、财政二厅，并酌情设立教育、建设厅。

此后，几个省的实际控制者都积极安排人员，组建省府。11月1日，察哈尔省政府正式成立，省会设在万全（张家口）。

1929年1月1日，绥远省政府也紧随其后，省会设在归绥。同一天，热河省也成立，以承德为省会。

与此同时，国民党还将原属于甘肃省的宁夏以及蒙古西部（也就是阿拉善、额济纳两旗）一并划出，两地合二为一，组建了宁夏省。

塞外四省设立的原因

热河、察哈尔、绥远三省，它们的设立不是一个简单的行政区划的更易，而是清末“蒙地改省”计划的延伸。

北洋政府认为这是加强对内蒙古的直接统治最合适的办法，主要有三方面的原因。

首先，内蒙古地处祖国北疆，战略位置极其重要。

同时，内蒙古地域辽阔，一眼望不到边，绿油油的草原可以尽情驰骋，敌人的坦克进入内蒙，如入无人之境。采取“分而治之”的策略能提高集权统治的效率。

三省中，形势最险要、战略位置最重要的当属绥远省，是“兵家必争之地”，故而是第一个成立的省级行政区。

热河、察哈尔则是直隶的屏障，地处要塞地区，而且当时东北地区掌握在张作霖手中，受到日本的影响。

为了拱卫北京，必须加强对热河、察哈尔的控制。宁夏则不同，战略位置不如热河、绥远、察哈尔，且生活居民多为回族兄弟，中央掌控力较强。

其次，塞外四省的实际控制者并不在中央，而在地方军头手中。

比如说，绥远省一直在晋系军阀手中，说的更具体一点，是在傅作义的手中。

蒋介石为了分化晋系军阀，利用中央的行政命令，直接任命傅作义为绥远省主席。从此以后，傅作义就开始脱离山西，开始了单独创业。

察哈尔省，初期由直系军阀掌握，首任督军便是大名鼎鼎的冯国璋。民国时，西北军则接管了察哈尔。

后期傅作义扫平了群雄，控制了察哈尔省。热河省则一直在汤玉麟的手中，后被日本夺走。

宁夏省由于回族众多，是个特例，一直掌握在马氏家族手中。

最后，塞外四省的设立，有其积极的一面，稳固了边疆的稳定。

同时，也有其消极的一面，就是加剧了蒙、回等少数民族同汉族之间的矛盾。

在四省设立期间，有不少内地人士都迁居塞外四省。尤其是袁世凯施行的“移民实边”，开垦蒙地的政策，导致蒙古的土地都落在了官僚、汉族大地主的手中。

在移民开垦和土地的投机的浪潮中，他们都成了暴发户，成为了军阀的白手套。

这些人不断压榨底层汉族人士和蒙古族同胞，犯下了许多不可饶速的罪行。

他们清楚的知道，土地开垦的越多，县就设的越多。县设的越多，土地也就开垦的越快，设省可以加快这一进程。

解放后，中国和苏联建立了准军事同盟的关系，北部的边患威胁瞬间消失，塞外四省作为军事屏障也就失去了意义。

同时，中共推行的是民族自治政策，解除塞外四省，让少数民族自行管理自治区也有助于减少民族矛盾。

从政治上分析，塞外四省的废除只是时间问题。

此外，还有一个颇为重要的因素就是经济。

在塞外四省中，除了绥远省之外，三个省的人口加在一起还不到2000万。

对于一个省份来说，稀少的人口不足以发展生产，促进经济。

塞外四省自给自足尚且困难，若要继续保留省级单位，势必要保留原有的官僚队伍，这又要加剧财政负担。

综合各种因素，塞外四省都必须要裁撤。

到了1959年，热河、绥远、察哈尔完成了历史使命，重新归于内蒙管辖，和外蒙遥相呼应。

唯一例外的就是宁夏省，不过原来隶属于内蒙的阿拉善、额济纳两旗也分离出来，再一次归于内蒙。

结语：

国家的行政区划总是跟随社会的变迁而不断改变，从来就不是一成不变，而是处于动态的平衡。

除了塞外四省，内地的省份也有许多调整，比如说1959年，将隶属于河北的天津，单独划出，设立了直辖市。

又比如将广西僮族自治区，改为了壮族自治区，又将昌都地区并入了西藏，设立了西藏自治区。像这样的行政改变，还有许多。

不过，无论行政如何调整，各省都属于中华人民共和国，这一点是永远也无法改变的事实。

参考资料

《我国省级行政区的变迁》 地理教学 张其强

《热察绥行省的设置及其对内蒙古政治的影响》 内蒙古社会科学 1985年第三期