王 明 发

微信版第1795期

我是1986年11月份，被上级组织从广德县杨滩乡文化站调到四合乡政府工作的，一直工作到2019年5月份退休，没有离开此地，几乎经历了改革开放初中期的乡镇机构恢复设置改革的全过程。对“十年文革”后，乡镇党务政权行政机构的重建重组运行的一些主要环节大事还记忆犹新。本文仅以原广德县四合乡为例，对当年的乡镇政府机构的重建和设置情况作一些回顾，旨在追述前人改革的经验和不易，把新时代乡镇机构改革的伟大事业推向新高度提供参考，建设更加精干高效务实便民的服务型乡镇政府机构。

改革开放之前，乡镇已经普遍实行的是“人民公社一元化”单一行政体制，人民公社设党的基层委员会，行政上设立人民公社管理委员会（简称管委会），所谓的“一元化”领导体制，就是人民公社的党的基层委员会对党的工作、行政工作、经济工作、社会工作、民生工作等等“大小事”统揽包尽，好多属于行政范围内的业务性事务性具体性工作，也笼统地归属在党组织的管辖范畴，严重消耗了党委管党治党抓大局抓大事的精力。而改革开放之后对乡镇机构的恢复重建，从根本上理清理顺界定了乡镇党委和政府的职责职能职级范畴，进一步突出了党委在乡镇的核心领导政治组织地位，进一步明确了法律框架下乡镇主要职能、行政行为的工作任务。

乡镇体制恢复后的党委机构设置。

八十年代初，中共四合乡委员会设有书记一名、副书记二名、组织委员一名，宣传委员一名、同时乡武装部长担任党委委员，一名副乡长担任党委委员，共七人组成。二名副书记中分别是乡长和专职副书记，其中专职副书记除分管党务外，还分管纪检工作业务（那时还没有组建乡镇纪检机构）。乡党委内设的办事机构一个即党委办公室，设有党委秘书一人，组织干事一人，宣传干事一人。同时乡团委和乡妇联会两个群团组织，隶属党委序列，分别设有团委书记一名，妇联主任一名，党委系统总体编制控制在12人以内。

乡镇体制恢复后的政府机构设置。

当年，四合乡人民政府领导机构设立乡长一名、副乡长二名（后来因工作量增加，设有乡长助理一名）。乡政府内设机构设有；政府办公室、人民武装部。政府秘书一名、武装干事一名、公安员一名（后来设立公安派出所，公安员编制划归公安）、司法员调解员一名、民政助理一名、主办会计一名、出纳会计一名（后来设立财政所，划归财政系统）、计生专干一名、经委主任一名，政府总体人事编制控制在12人以内。另外四合乡政府下属乡直企事业单位还有食品站、粮站、兽医站、供销社、水保站、农机站、农技站、农经站、中小学、卫生院等等一些单位，这些单位有的是“人权、事权、财权”“三权在上”，归县直部门管理的单位，少部分是乡政府直管。当然，这些所有乡直单位，政治上必须在当地党委统一领导下运行开展工作。

乡镇体制恢复后人大机构设置。

乡镇这一级设立人民代表大会常设工作机构较晚，在1988年前，乡镇人民代表大会闭会期间，乡镇人民代表大会主席团几乎不开展活动，而1988年按照上级人民代表大会层层部署，乡镇设立人大主席职位，一般由乡镇的党委书记兼任，四合乡首任人大主席是党委书记汪修法。设立乡镇人大主席，目的是将乡镇人民代表大会制度的实施进一步实质化，同时设立人大秘书办事人员，乡镇人大自此有了领导机构、办事机构、办公场所。乡镇的党委人大政府“三套班子”由此形成。后来根据工作需要，还设立了专职人大主席、副主席，四合乡首任专职人大主席是朱正旺同志。乡镇人大常设机构的应运而生，既是乡镇人大工作任务的需要，更是推进基层人民民主政治建设的重要举措。

乡镇体制恢复后实行的“两级财政”机制。

改革开放之初，实行的是县乡两级“单独体制”，也就是说县乡两级基本上是“分开吃饭”，这里不能不说一下“分税制”，即所有的税收收入都是按规定的标准实行“分成”，乡镇基本上是“自收自支自养”的财政模式。由于乡镇经济发展水平的不均衡参差不齐，乡镇之间的财力区别差距较大，乡镇企业发展好的乡镇，财政收入就高，没有多少乡镇企业的乡镇，相对财力十分吃紧。而四合乡改革开放之初，因为大力发展丝绸传统工业，和独山、新杭一起成为当年财政状况较好的突出乡镇，这三个乡镇基本能保障人员工资发放，对社会事业基础设施的投入，也能逐年增加。

而有些乡镇由于完全靠“财政分成”，职能确保机构的正常开支和运行，有时候也会出现工资发不出的窘境。尽管四合乡当年总体经济状况还算较好的，但也远远不能满足境内社会事业基础设施民生事业建设需要，这就出现了一种特殊时期的乡镇的“自有资金”公共来源即“统筹费”，所谓的“统筹费”就是按农村人口平均的收取费用，这是除“农业税”以外的收费，当年在广大农村普遍实施，由于这种费用的收取增加了农民的负担，会产生一些社会问题，在运行一个阶段后被立即叫停。

随着农业税的取消，乡镇财政收入主要来源就是合法税收收入，后来实行了一阶段“乡财县管”，在一定程度上缓解了乡镇的财政压力，也为城乡统筹发展奠定了财力基础。

如何将乡镇体制改革推向“深水区”？

在深化乡镇一级行政机构过程中，我们要认真贯彻上级有关机构改革的一系列要求，紧紧锚定有利发展的改革大方向，坚决走出“精简后再膨胀，膨胀后再精简”的误区。按照“小政府大服务”思路，按照信息化、便捷化、精准化、高效化时代潮流，把乡镇行政机构改革推向“深水区”。

一是机构规模要“缩水”。随着几十年改革开放的推进，乡镇一级的机构规模发生了很大变化，“领导增多、办公室增多、人员增多”这是不争事实，而我们乡镇所管理的辖区绝大多数面积还是那么大、人口还是那么多、事务性工作也不会增加很多。实事求是讲；很多机构下的子机构基本都是多余的，长此以往，“富裕人员”增加了行政成本，也会出现工作推进中的“推诿扯皮”现象，降低工作效能。本来几个职位可以由一个办事人员兼任，而有的乡镇一个工作人员一个职位一件业务，不仅是浪费人力资源，还会养成年轻人的惰性，不利于年轻人的成长。改革开放之初，一穷二白的开局时代，基层政府的事情也不比现在少，所有的工作人员都是“一专多能、身兼多职”，所有的工作业务照样平稳推进。因此，我们在推进乡镇行政机构改革的过程中，人尽其才、人尽其用的原则，该减少的机构必须减少，该优化合并的职能必须合并，努力建设一个“小而精”的高效便民基层政府。

二是行政支出要“缩水”。严格执行党中央八项规定，大力减少行政方面的财政支出，严格控制发文和会议，能几个部门联合发文的不得单个部门发文，能合并开的会议部门不得单独召开，能联合一起办公的不得各行其是，非必要外出公务的不得批准出差。同时严控非民生类的办公设施建设，从源头治理行政费用的支出，确保乡镇政府的财务运行干净廉洁。三是节会活动要“缩水”；坚决反对形式主义的所谓宣传推介活动，对文娱文旅等之类的活动，除非必要外，一般由企业社会团体承办，政府不需要牵头的不比花费财力主办。五是办事流程要“缩水”；对事关民生类的行政业务，人社、民政、养老、医保等业务要合署办公，要整合办理流程，实行“一网通办”，做到让群众少跑路不跑路，快办事办实事，努力实现基层政府办事效益质的提升。

（作者系宣城市历史文化研究会会员、广德市新四军历史研究会会员）

制作：童达清。