清代的督抚制度继承了明代的框架，但在此基础上进行了调整和完善，使得督抚逐渐成为地方行政的核心官员。尽管如此，清代的督抚制度并不是一蹴而就的，它经历了长期的变化过程，直到乾隆三十年，才正式形成了“八督十五抚”的固定体制。

熟悉清代历史的朋友都知道，清代有三个省没有设立巡抚，这三个省分别是直隶、四川和甘肃，这些地方的巡抚由总督兼任。因此，这三省的总督的官方职衔中，都会注明“兼巡抚事”。

另外，清代也有三个省并没有设总督，这三个省是山西、山东和河南。按照惯例，总督负责军政事务，巡抚则专责民政。那么，山西、山东和河南的巡抚与其他设总督省份的巡抚有什么区别呢？

需要指出的是，山西、山东、河南三省不设总督这一情况，实际上是乾隆以后才逐步落实的。清初时，山西、陕西、四川、甘肃四个省的督抚体制较为复杂，并且每隔几年就会有所调整。以山西为例，顺治年间曾设山西总督，而到了康熙三年，山西总督与陕西总督合并，形成了“山陕总督”。而在康熙十四年，山西再次设总督，同时陕甘总督也被改为川陕总督。到了雍正时期，山西巡抚的职权逐渐清晰，独立负责山西的政务，而总督职能则被撤销。

山东的调整情况与山西类似。顺治年间，山东、河南、直隶三个省的总督均由中央政府设立，至康熙年间，这些总督职衔有所变化，最后山东、河南成为不设总督的省份。

河南的情况则稍显特殊，尤其是在雍正年间，田文镜曾担任河南总督，并兼任巡抚。此举成为了雍正时期的特殊安排，而这一制度在田文镜去世后便不再延续，山西和河南重新成为设有专职巡抚的省份。可以看出，雍正时朝廷用人灵活，依据具体情况设立特殊职务。

除此之外，清初的其他省份的督抚设置也经历了许多变动。例如，顺治四年设立了江南、江西和河南三省的总督，起初驻江宁，之后迁至南昌，康熙时期则将其改称“两江总督”。

山西巡抚的职衔通常是“巡抚山西等处地方，提督军务，兼理粮饷，并提督雁门等关”；山东巡抚的职衔则为“巡抚山东等处地方，提督军务、粮饷，兼理营田”；而河南巡抚的职衔是“巡抚河南等处地方，提督军务、粮饷，兼理河道、屯田”。

然而，清代督抚的职务设置中，常常伴随不同的兼衔。一般来说，巡抚的“例兼”职衔包括兵部侍郎、都察院右副都御史等，这些是常见的搭配，而“额外兼衔”则是特殊安排，通常赋予那些特定省份的巡抚。比如浙江巡抚自乾隆三年起便兼管盐政，台湾巡抚则兼任学政事。

对于不设总督的山西、山东和河南三省，巡抚的职权尤为显赫，成为真正的地方最高长官，负责一省的军政民事事务，包括颁布法令、征税、治理河道、管理漕运、盐业等一系列事务。

然而，山西、山东和河南三省的巡抚与其他省份的巡抚的最大区别在于军事权力。尽管这些巡抚掌管了省内的大部分事务，但在没有特殊授权的情况下，他们并不能直接调动军队，尤其是绿营将领的调动。因此，为了弥补这一不足，乾隆年间，山西巡抚被赋予了“提督”职衔，正式管理全省的武职，这一变化使得山西巡抚与总督的职权几乎一致。

乾隆五年，河南巡抚也被加授了提督职衔，开始节制绿营军官的职权。而山东巡抚则在乾隆八年也获得了提督衔，从此，三省巡抚拥有了管理军事的权力，与总督相当。

然而，值得注意的是，虽然山西、山东、河南三省巡抚的职衔加上了提督，但这一职衔的性质与其他省份的巡抚有所不同。其他省份的巡抚，虽然也有提督职衔，但其权力范围仅限于节制镇守的绿营官兵，而对于全省的军事指挥，则由总督负责。

因此，山西、山东、河南三省的巡抚可以直接节制通省武职，完全不同于其他省份的巡抚，他们更多地负责民政事务，而军政事务则由总督调度。可以说，这三省的巡抚既肩负重大的民事责任，也掌握着一定的军事权力。

这一变化使得这三省的巡抚逐渐与其他省的巡抚区分开来，成为了具有特殊性质的地方长官。从此，山西、山东、河南三省巡抚的权力不再仅仅局限于民政，军事事务也纳入了他们的管理范围，体现了清代体制的灵活性和复杂性。

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