京营制度的历史可以追溯到明朝建立之前的大都督府。为了方便军事指挥，朱元璋设立了诸翼统军元帅府，后来改名为大都督府，他的侄子朱文正成为首任大都督。但随着朱文正被幽禁而死，以及胡惟庸案等一系列事件，朱元璋又将大都督府改为五军都督府，负责管理京城及外围的军士。至此，原本的四十八卫京军全都归五军都督府管辖。

到了明成祖朱棣时期，京营建设更加完善。除了原有五军营，还新设“三千营”和“神机营”，形成“三大营”。与洪武四十八卫相比，三大营的总兵力已达七十二卫，总人数在35万至40万之间。京畿守备力量还包括八府，人数约二十八万。此外，各地卫所还需轮流上京戍守。《明太祖实录》记载，洪武九年，朱元璋曾命浙江、江西、福建、湖广、山东、河南等地军士操练，以备检阅。然而，由于距离遥远，这种方式难以长期执行。永乐时期，改为从中都、大宁、山东、河南四地派遣京操班军，总数约十六万人，形成可观的机动兵力。

尽管京畿守备部队数量庞大，但土木之变暴露了京军的严重问题：缺编、空编普遍，士兵素质参差不齐，三大营平时不在一起训练，作战时配合困难，甚至互不识别姓名。为了提升战斗力，于谦提出从三大营选拔十万精锐士兵，分十营团练，其余老弱士兵则留在原营，被称作“老营”，这就是团营制度。

团营制度经历多次调整，先后三营、五营、十营，总兵力逐渐增加，但因“夺门之变”而中断，直到明宪宗时期才再次启用。制度初衷是裁汰冗兵、选拔精锐，提高战斗力。然而，单靠裁汰冗兵无法彻底解决问题。老营作为后备部队仍需训练，但在归属、管理上不明确，导致军官随意调配士兵，形成占役现象，即利用士兵劳力为自己或他人谋利。

洪武年间已有占役现象，但《大明律》对违规行为有严格处罚。景泰朝之前，京军偶尔被征调参与工程，通常会有补贴。但老营设立后，这种克制消失，京营士兵频繁被抽调，甚至用于杂役。景泰四年，有奏报称京军将领私役士兵，以赚取个人利益，导致点检时缺员成千上万，京营占役之风盛行。

占役风气严重削弱了京军战斗力。成化之后，京军的机动能力和作战效率明显下降，边军反而对京军心存戒备，担心其夺功占役。京军衰落后，明朝失去了依靠中央精锐兵力的能力，只能调集地方兵力应对外患。这种临时征集方式对经济、后勤和社会秩序造成巨大压力，兵力素质和装备差异大，面对长期战争存在天然短板。但因京军荒废，明朝即便明知弊端，也只能迫不得已依赖这些临时集结部队。

总之，明代京营制度从最初的五军都督府到三大营、团营制度，初衷是强化京城防御、选拔精锐兵力，但由于制度不完善、占役风气盛行和管理混乱，导致京军战斗力下降，成为明朝后期军事困境的重要原因。