自战国时期确立郡县制度以来，中国历代朝廷推行的地方行政区划大体上都保留了县一级单位，且历朝政府实行的是官治体系，意味着地方事务完全由中央政府主导，享有绝对的权力。尽管如此，在广袤的县以下区域，特别是在偏远的城镇和乡村中，流传着“皇权不下县”的说法，意味着地方上有着重要影响力的宗族长老或乡绅往往掌控着实质的领导权。在清朝末期的十年中，清政府推出的地方自治政策，试图将地方乡绅纳入到国家的行政体系中，这一举措预示着基层社会将发生前所未有的变革。

清政府的地方自治方案分为两部分：一方面是针对上级地区（如厅、州、县）的自治，另一方面是针对下级地区（即城镇和乡村）的自治。尽管最初清政府希望两者同时推进，且有意先行解决厅、州、县的自治问题，但由于多方阻力，清政府最终决定在1908年出台《城镇乡地方自治章程》，明确指出“地方自治为立宪之本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。”

即便决定了先行推行城镇乡的地方自治，清政府仍对城、镇、乡的顺序有所要求。虽然在宣统三年之前要求先推行城镇自治，并三年后再办理乡自治，但在实施过程中，各省并未严格遵循这一规定，尤其是在民间力量，特别是立宪派的推动下，一些省份如安徽提前进行改革，将三者自治的办理时间压缩为三年，每年依次办理城、镇、乡自治。此外，由于改革推进较快，许多地方并未在所有的城镇乡全面推行，而只是选择了交通便利、经济条件较好的区域。

地方自治的核心在于“自治”二字，但这一新政举措无疑给地方督抚、官员和士绅带来了巨大的挑战，尤其是如何培养能够理解并实施自治的专业人才。为了推动自治的顺利实施，各省、县、城镇纷纷开办自治研究所，1909年时，自治研究所的设立便成为了这一变革的重要步骤。各县选拔士绅代表派往省府学习，学成归来后负责将所学内容宣讲给地方民众。同时，各地也成立了自治局或自治筹办处，结合地方谘议局的作用，选举了部分有影响力的官绅与士绅参与其中。

其次，自治区域的划分成为地方自治实施中的一大难题。由于区域划分将直接影响到后期的选举和自治机构的建设，因此各地之间就管辖范围的大小、经济发展程度等问题展开了激烈的博弈，争夺的关键因素便是区域的实际影响力。而这些争斗与博弈也常常使得自治进程更加复杂和曲折。

接下来的核心问题则是对自治选民数量的调查与地方选举的展开。与传统的官治体制不同，地方自治意味着事务由民众而非政府决定，这需要建立起选民体系。因此，各地开展了对民众户籍的调查，以便挑选出符合条件的选民。然而，这项工作遭遇了极大的困难。因为民众并不了解“地方自治”这一概念，甚至无法理解调查人员的目的，常常误以为这些人是来查户口或增加税收的。结果，许多居民未能如实提供自己的户籍信息，导致调查数据的准确性受到了影响，给自治工作带来了巨大的挑战。

尽管困难重重，地方自治的试点工作仍在各地逐步开展。许多省份也成功举行了第一次选举，自治机构的理事会总董、董事以及议长等职务也通过选举产生。值得注意的是，原本松散的县城治理体制发生了显著变化。过去，县衙的公务员数量极为有限，且县以下几乎没有政府的行政机构。而地方自治的推动，使得城镇乡一级的基层社会开始建立起完整的行政机构，县以下的地方单位逐渐纳入到国家体制中。

然而，这种变化显然与中国几千年来的传统体制存在冲突，也引发了许多地方性的矛盾与冲突。地方自治离不开乡绅的参与，乡绅本身曾通过亲民的方式与基层民众建立起了深厚的联系，他们凭借强大的协调能力和人际关系形成了独特的威信。然而，当清政府推行地方自治后，许多乡绅开始成为自治机构的核心领导，这让他们从“民众的代言人”变成了政府的“代言人”。这一转变让民众感到困惑和不满，导致了大量的冲突和对立。在1909年至1911年间，民众因不满地方自治制度而冲击自治局和乡绅住所的事件多达60余起，甚至在武昌起义之前，类似的抗议事件层出不穷。

地方自治是清政府为实现立宪而推出的一项深远改革，是中国历史上一次前所未有的变革。它改变了“皇权不下县”的传统格局，将地方乡绅纳入了国家行政体系，赋予他们自治权。然而，对于民众而言，这一转变并未得到认同，反而加剧了他们的压迫感，从而引发了广泛的社会动荡与抗议。

（本文参考刘伟、苏明强的《清末两级地方自治中的官治与自治模式》及刘伟的《清末城镇乡地方自治与乡村社会》）